VII SA/Wa 1215/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A K na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Prezesa Wód Polskich na rzecz A K kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., Nr [...], Prezes Wód Polskich (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 14 ust.3 i art. 77 ust.3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 264), po rozpatrzeniu odwołania A. K. i L. K. od decyzji Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], obejmującej odmowę zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w planowanym zbiorniku na ścieki - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że wnioskiem z 28 lipca 2020 r. A. K. i L. K. (dalej: "wnioskodawcy") zwrócili się o zwolnienie od zakazów określonych w art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa domku rekreacyjnego, letniskowego zgodnie z MPZP dla gminy G., wieś J.", planowanego do realizacji na terenie działek o nr ew. [...] oraz [...] w obrębie J., gmina G. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji decyzją z [...] września 2020 r. odmówił zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego powodzią w planowanym zbiorniku na ścieki na działce o nr ew. [...] w obrębie J., gm. G. oraz umorzył postępowanie administracyjne w zakresie budowy budynku rekreacyjnego na działce o nr ew. [...]. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wnieśli wnioskodawcy, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a także błędne zastosowanie art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego przez błędne uznanie, że nie zachodzą przesłanki do zwolnienia z przedmiotowego zakazu. Wnioskodawcy uzupełnili powyższe odwołanie pismem z 28 września 2020 r. szczegółowo opisując stan faktyczny niniejszej sprawy. Po ich przeanalizowaniu Prezes Wód Polskich decyzją z [...] kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z załączonym do wniosku opisem zbiornika na ścieki oraz charakterystyką planowanych działań wnioskodawcy chcą wykonać żelbetonowy, bezodpływowy zbiornik na nieczystości płynne, którego pojemność użytkowa wynosi 10 m3, na potrzeby projektowanego budynku rekreacji indywidualnej. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że planowane przedsięwzięcie realizowane będzie na terenie, który w całości narażony jest na zalanie wodami powodziowymi o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat. Jednocześnie przedmiotowa działka w większej części narażona jest na zalanie wodami powodziowymi o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat. W tym miejscu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja zwalniająca od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, ma charakter wyjątku, ponieważ na obszarach tych obowiązuje generalny zakaz wykonywania czynności, o których mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Z treści tego artykułu wynika, że istotą decyzji dotyczącej zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej, gdyż organ może wydać decyzję zwalniającą tylko w sytuacji, gdy ustali, że planowane działania nie spowodują zagrożenia dla jakości wód. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez wnioskodawców Prezes Wód Polskich uznał je za nieuzasadnione. Podkreślił bowiem, że analizując możliwość zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią organ administracji wydaje rozstrzygnięcie w zindywidualizowanym stanie faktycznym i wedle przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Na zakończenie swoich rozważań organ odwoławczy stwierdził, że gromadzenie ścieków w planowanym zbiorniku na nieczystości ciekłe w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, będzie powodowała zagrożenie dla jakości wód, w przypadku wystąpienia powodzi. Na podstawie oceny stanu faktycznego organy rozpatrujące przedmiotową sprawę stwierdziły, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie gwarantuje bezpieczeństwa jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi, co stoi w sprzeczności z przepisami prawa powszechnego. Skargę na decyzję Prezesa Wód Polskich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. K., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji błędne uznanie, że nie ma podstaw do zwolnienia z zakazu gromadzenia ścieków na obszarach i szczególnego zagrożenia powodzią w planowanym zbiorniku na ścieki na działce o nr ew. [...] w obrębie J., gm. G., podczas, gdy jak sam wskazuje na to organ II instancji, jego decyzja nie jest decyzją związaną, a uznaniową, a w podobnym przypadku organ wydał zezwolenie, jak również, odpowiednie zabezpieczenie zbiornika (jakie proponuje) powinno wyeliminować zagrożenia dla wód w przypadku powodzi, czego organ nie zbadał. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty. Dodał, że w dniu 11 marca 2021 r. (a zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji) zmarł mąż skarżącej – L. K. Z tego względu w ocenie strony skarżącej kwestionowana decyzja zawiera także wady powodujące jej nieważność, gdyż została skierowana również do osoby zmarłej. Do skargi załączony został odpis skrócony aktu zgonu L. K. W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionej przez pełnomocnika skarżącej kwestii, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2021 r. obarczona jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż została wydana wobec osoby zmarłej, organ odwoławczy podkreślił, że o śmierci strony postępowania dowiedział się z przedmiotowej skargi. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tego rozstrzygnięcia wynika, że zostało one doręczone adresatowi – L. K. - w dniu 21 kwietnia 2021 r. Tymczasem z dołączonego do skargi aktu zgonu wynika, że L. K. zmarł w dniu 11 marca 2021 r. Równocześnie Prezes Wód Polskich zawiadomieniem z dnia 10 czerwca 2021 r., na podstawie załączonego do skargi aktu zgonu, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. dotyczącej L. K., a następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 97 § 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na gruncie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."). Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszej kolejności z urzędu bada czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi prowadzącymi do jego nieważności. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Prezesa Wód Polskich z dnia [...] kwietnia 2021 r., Nr [...], którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Na wstępnie należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie Sąd nie skupiał się na merytorycznej ocenie decyzji Prezesa Wód Polskich. Stąd też nie brał pod uwagę zarzutów sformułowanych w skardze, które odnosiły się bezpośrednio do tego aktu. W związku z informacją o śmierci jednego z inicjatorów postępowania – L. K. – w dniu 11 marca 2021 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, Sąd zobowiązany był skupić się na ocenie, czy w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co prowadzi do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Z kolei wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji Prezesa Wód Polskich powoduje, że Sąd nie bada i nie odnosi się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne. W tym miejscu Sąd podkreśla, że aby móc prowadzić postępowanie administracyjne musi istnieć organ administracyjny, mający zdolność prawną do jego prowadzenia, oraz strona, o której prawach organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawna oceniana jest według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego, zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Tak więc w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzja Prezesa Wód Polskich z dnia [...] kwietnia 2021 r. została skierowana do zmarłego w dniu 11 marca 2021 r. L. K. Co więcej, w ocenie Sądu chociaż k.p.a. nie zawiera normy, która wprost regulowałaby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej, to zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, LEX nr 505429, wyrok WSA z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2422/03 LEX nr 190564). Na gruncie zaś art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Równocześnie odpowiadając na argumenty sformułowane w odpowiedzi na skargę, Sąd wskazuje, że okoliczność braku wiedzy organu, w dniu wydania kontrolowanej decyzji, o śmierci strony postępowania, nie wpływa na ocenę Sądu w tej materii. Fakt, że działanie to nie miało charakteru zawinionego również tej oceny nie podważa (por. por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 140/11, LEX nr 1149167). W rozpoznawanej sprawie bezspornie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Wód Polskich. Została ona bowiem wydana w stosunku do osoby nieżyjącej, która w chwili jej wydania nie miała już przymiotu strony. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 202 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).