II SA/Wa 1511/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy skargi B. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...], dalej także "organ I instancji", decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), odmówił B. J. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Z ustaleń w sprawie wynika, że B. J. była funkcjonariuszką Policji zatrudnioną w Komendzie Miejskiej Policji w [...] i została rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2020 r. zwolniona ze służby z dniem [...] czerwca 2020 r. W chwili zwolnienia pozostało jej 192 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Wobec powyższego zwolnionej policjantce wypłacono ekwiwalent pieniężny za 108 dni niewykorzystanego urlopu, przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. według wskaźnika 1/30 oraz za 84 dni niewykorzystanego urlopu, przysługującego od dnia 6 listopada 2018 r. wg wskaźnika 1/21. B. J. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r. wystąpiła o ponowne ustalenie wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i niewykorzystanego urlopu dodatkowego oraz zarządzenie jego wypłaty w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą należną a kwotą wypłaconą w dniu [...] listopada 2020 r., z uwzględnieniem należnych odsetek ustawowych, w związku z treścią orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z 2018 r., poz. 2102). Organ I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie, odwołał się do treści art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a ustawy o Policji oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...). Wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 115a ustawy o Policji, obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...), ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. stanowi, iż przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Organ stwierdził, że B. J. nabyła prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop z dniem [...] czerwca 2020 r. Wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nastąpiła w dniu [...] listopada 2020 r., po wejściu w życie przepisów nowelizujących przepis art. 115a ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. Ekwiwalent pieniężny został naliczony proporcjonalnie za niewykorzystany urlop przed dniem 6 listopada 2018 r. i od dnia 6 listopada 2018 r. Organ uznał zatem, że naliczenie i wypłacenie B. J. ekwiwalentu nastąpiło w sposób prawidłowy i nie ma podstaw do ponownego ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z uwzględnieniem odsetek. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, B. J. nabyła prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy z dniem zwolnienia ze służby, tj. [...] czerwca 2020 r., a więc za lata 2016-2018 (proporcjonalnie do 6 listopada 2018) 1/30 części uposażenia oraz za 2019-2020 rok 1/21 części uposażenia. W związku z tym naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu nastąpiło w sposób prawidłowy, nie ma więc podstaw do przyznania prawa do wypłaty wyrównania tego ekwiwalentu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. J. zakwestionowała decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], wnosząc o ich uchylenie, a także o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), a przez to pozbawienie jej należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Skarżąca stwierdziła, że odmowa wypłacenia jej należnego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest pozbawiona podstaw prawnych. Ustawą o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...) nie można bowiem pozbawić należnego jej świadczenia, którego ma prawo dochodzić w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. w sprawie sygn. akt K 7/15. Wyjaśniła, że Trybunał Konstytucyjny ww. wyrokiem, wyeliminował z obrotu prawnego fragment art. 115a ustawy o Policji określający wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia jako stanowiący ekwiwalent za urlop, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu techniczne przesłanki do prawidłowego dokonania naliczenia ekwiwalentu. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK są ostateczne i mają charakter powszechny. Tymczasem ponownie wpisano do ustawy, że w okresie pomiędzy 19 października 2001 r. a 5 listopada 2018 r. nadal będzie obowiązywał zapis, który TK uznał za niekonstytucyjny. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa, wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji, poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ - odmawiając skarżącej wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. - prawidłowo przyjął, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zdaniem Sądu, organ wadliwie zinterpretował i zastosował art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102). Stwierdzona wadliwość stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. K 7/15, orzekł, że art. 115a ustawy o Policji - w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia - jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Jak wskazał Trybunał, prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest w sytuacji zwolnienia ze służby. Celem ekwiwalentu jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi Policji faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów. Wskutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może dojść do sytuacji, w której nie zdołał on wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku służby. Wówczas jedyną formą rekompensaty za niewykorzystany urlop jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Trybunał Konstytucyjny uznał, że ekwiwalent, będący substytutem niewykorzystanego urlopu, powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Określony w art. 115a ustawy sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego powoduje, że policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego otrzymują około 73% dziennego uposażenia, czego, w ocenie Trybunału, nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną. Trybunał nie odroczył utraty mocy obowiązującej przepisu art. 115a ustawy, zatem w zakresie, w jakim określa on ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, utracił on moc obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku, tj. z dniem 6 listopada 2018 r. W drodze nowelizacji, mającej na celu wykonanie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dyspozycją ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...) z mocą obowiązującą od 1 października 2020 r., art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Na podstawie z kolei art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, ustawodawca nakazał by art. 115a - w wyżej podanym brzmieniu - stosować do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Przy czym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazał ustalać na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Art. 9 ust. 1 stanowi przepis przejściowy, nie ma charakteru samodzielnego i nie może być stosowany autonomicznie, z wyłączeniem art. 115a ustawy o Policji. Nie jest więc możliwa jego wykładnia bez odniesienia się do art. 115a ustawy o Policji. Ponieważ art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., gdy chodzi o ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., stwierdza, że ustala się go na zasadach wynikających z przepisów ustawy (o Policji) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., to stosując art. 115a ustawy Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., należy także uwzględniać skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i dokonać takiej wykładni tego przepisu, która zapewni jego zgodność z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, który ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Tylko taka wykładnia będzie zgodna z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej, zawartą w art. 2 Konstytucji RP, zasadą równości uregulowaną art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się podobnymi cechami prawnie relewantnymi, znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Za takim rozwiązaniem przemawia fakt, że zmiana art. 115a ustawy o Policji wprowadzona ustawą nowelizującą była następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jak podkreśla sam ustawodawca w projekcie ustawy nowelizującej, miała doprowadzić istniejące regulacje - w zakresie obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy - do zgodności ze standardami konstytucyjnymi. Taką wykładnię art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. umożliwia również odwołanie się w nim przez ustawodawcę do "zasad wynikających z przepisów ustawy" (o Policji), a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. W związku z tym ww. przepis należy rozumieć w ten sposób, że skoro ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów ustawy o Policji i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku, to oznacza, że przy stosowaniu tej normy musi być uwzględniona wykładnia przepisu art. 115a o Policji przedstawiona w wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. o sygn. K 7/15. Takie stanowisko wyrażone zostało także m.in. w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. III SA/Kr 1401/20 oraz z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt III Kr 1015/21 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym, organ winien wyliczyć należną skarżącej kwotę ekwiwalentu i ustalić różnicę między kwotą należną a już wypłaconą, w oparciu o normę zawartą w art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze przepisów przejściowych, zgodnie z wykładnią dokonaną przez Sąd w niniejszej sprawie. Odnosząc się natomiast do żądania zasądzenia ustawowych odsetek, podnieść należy, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Skoro zatem ustawa o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego uzasadniające, na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego, żądanie odsetek przed sądem powszechnym, to w sprawie właściwy pozostaje ten sąd (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1467/13 publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.