I SA/Wa 787/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania M. S. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] stwierdzającej nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę gminną - drogę nr [...] relacji [...] za [...] (obecnie [...]). Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) (dalej:ustawa), decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę gminną - drogę nr [...] relacji [...] (obecnie [...]). Od powyższej decyzji odwołanie złożył, z zachowaniem terminu ustawowego. M. S.. Po rozpatrzeniu odwołania oraz zbadaniu akt sprawy Minister Rozwoju, Pracy i Technologii powołując się na treść art. 73 ust 1 ustawy podał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego; - w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] stanowiła współwłasność R. S. i M. S., na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] października 1975 r. Nr [...] oraz postanowienia Sądu Wojewódzkiego dla [...] z dnia [...] marca 1998 r., co wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; Z kolei zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] września 2000 r. sygn. akt I Ns [...] spadek po zmarłej w dniu [...] sierpnia 2000 r. R. S. nabył M. S.; - obecnie w księdze wieczystej nr [...]prowadzonej dla przedmiotowej działki ujawniony jest M. S.. Minister wskazał następnie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie: - uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Województwa Krakowskiego z 1986 r., nr 10, poz. 84) droga pod nazwą [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych; - art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi; - mapy z projektem podziału wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego S. P., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2013 r. pod numerem [...], z której wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha, wydzielona z działki [...] była zajęta pod drogę; - oświadczenia geodety uprawnionego S. P. - autora ww. mapy podziałowej, nadesłanej przy piśmie Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., z którego wynika, iż działka nr [...] była w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Organ podał także, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co ustalono na podstawie; - oświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r., znak [...], złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, w którym wskazał, że droga relacji [...] za [...] była w latach 1985-2013 r. administrowana przez Gminę oraz były wykonywane prace związane z odśnieżaniem, naprawami bieżącymi oraz sprzątaniem ww. drogi; - oświadczenia J. B. z dnia [...] kwietnia 2013 r., zgodnie z którym, w latach 1996 - 1998 posiadał zlecenie z Gminy [...] na odśnieżanie dróg na terenie sołectwa Jawornik, w tym również drogi tzw. "[...]"; - wykazu stanu drogi z 1993 r., z którego wynika, iż na drodze wykonano liniowe roboty nawierzchniowe. Minister wskazał jednocześnie, że władanie nieruchomością przez jej dotychczasowego właściciela nie wyklucza władania publicznoprawnego, tym bardziej, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1439), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a zatem również pobocze drogi. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Również wykonywanie remontów tak urządzonej drogi publicznej, jej odśnieżanie, urządzenie oświetlenia, czy oznakowania, nie musi być wykazane dokumentami na konkretnym odcinku, tj. w ramach nieruchomości objętej decyzją lecz - w ogóle, na którymkolwiek odcinku tejże urządzonej (choćby nieutwardzonej) drogi. Niezauważona przez właścicieli aktywność zarządcy drogi publicznej na odcinku przylegającym do ich nieruchomości nie oznacza braku władztwa publicznego nad "urządzoną" w zakresie wymaganym definicją pasa drogowego - drogą publiczną. Przedmiotem badania orzekającego w sprawie organu administracji nie jest bowiem okoliczność fizycznego władania zarządcy drogi nad objętą postępowaniem częścią nieruchomości przejętą z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lecz władanie całą drogą publiczną na całej jej długości w ramach jej administracyjnych granic czyli pasa drogowego (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 695/17). Organ wskazał także, że ww. dokumenty dotyczące władania zostały ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1202/17 oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] dotyczącą nieruchomości sąsiedniej oznaczonej jako działka nr [...]. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały wypełnione i prawidłowo udokumentowane. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M. S. zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędne ustalenia faktyczne poprzez uznanie, ze droga ta stanowiła drogę publiczną oraz zakwestionował władanie przedmiotowa nieruchomością przez organ administracji publicznej. Skarżący złożył również do akt zaświadczenie – wypis z księgi wieczystej nieruchomości, z której wynika, że dla nieruchomości nr [...] została ustanowiona służebność drogi koniecznej wzdłuż południowej granicy działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a.: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45). Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje wymienionym przepisom prawa nie uchybiły. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne - niestanowiącymi ich własności i faktyczne zajęcie tych gruntów pod drogi, istniejące w tej dacie. Przepis art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej w związku z tym wyjaśnienia tego pojęcia należy szukać w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) Zgodnie z art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki: po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By droga zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). W niniejszej sprawie niesporne jest, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. oznaczona jako działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] stanowiła współwłasność R. S. i M. S., na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] października 1975 r. Nr [...] oraz postanowienia Sądu Wojewódzkiego dla [...] z dnia [...] marca 1998 r., co wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; Z kolei zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] września 2000 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej w dniu [...] sierpnia 2000 r. R. S. nabył M. S., który obecnie jest ujawniony w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Województwa Krakowskiego z 1986 r., nr 10, poz. 84) droga pod nazwą [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z kolei na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi, droga ta stała się drogą gminną. Tym samym w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną. Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przestrzenny zasięg działania powołanego przepisu art. 73 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej (wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1191/15). Droga to nie tylko jezdnia, ale także wszystko to co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki przeznaczone do powszechnego korzystania (wyrok NSA z 2 października 2918 r. sygn. akt I OSK 2839/16). Jak wynika z mapy z projektem podziału wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego S. P., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2013 r. pod numerem [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, wydzielona z działki [...] była zajęta pod drogę. Ponadto z oświadczenia geodety autora ww. mapy podziałowej, nadesłanej przy piśmie Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., wynika, że działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. W ocenie Sądu przedmiotowa mapa w kształcie w jakim znajduje się w aktach administracyjnych pozwala zatem na jednoznaczne stwierdzenie, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Na mapie znajduje się wyraźne oznaczenie pasa drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r. z wyraźnym oznaczeniem nieruchomości. Z akt administracyjnych wynika także, że operat podziału nieruchomości wykonano w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co poświadcza tytuł przedmiotowej mapy. Organ słusznie zwrócił uwagę, że sporządzenie projektu podziału nieruchomości dla tego postępowania administracyjnego w trybie art. 73 oznacza wydzielenie w granicach użytkowania pasa drogowego według stanu na 31 grudnia 1998 r. Powyższe dokumenty potwierdzają fakt zajętości nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Skarżący nie przedłożył żadnego dokumentu, który zakwestionowałby powyższe ustalenia. Dokumentem takim nie jest również złożony na rozprawie [...] listopada 2021 r. odpis z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości z którego wynika, że dla każdoczesnego właściciela nieruchomości nr [...] ustanowiono służebność drogi koniecznej pasem o szerokości [...] m wzdłuż południowej granicy dz. nr [...] w odległości [...] m od tej granicy. Z odpisu księgi wieczystej wynika bowiem, że służebność ta została ustanowiona postanowieniem z 7 czerwca 1999 r. natomiast Sąd w niniejszym postępowaniu bada stan na dzień 31 grudnia 1998 r. Jak już wskazano wyżej droga ta od dnia 28 maja 1986 r. na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r. była zaliczona do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich a od dnia 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Tym samym postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 1999 r. nie jest wiążące dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. O fakcie władania tą nieruchomością świadczy natomiast oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r., znak [...], złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, w którym wskazał, że droga relacji [...] była w latach 1985-2013 r. administrowana przez Gminę oraz były wykonywane prace związane z odśnieżaniem, naprawami bieżącymi oraz sprzątaniem ww. drogi oraz oświadczenia J. B. z dnia [...] kwietnia 2013 r., zgodnie z którym, w latach 1996 - 1998 posiadał zlecenie z Gminy [...] na odśnieżanie dróg na terenie sołectwa [...], w tym również drogi tzw. "[...]". O fakcie władania przez gminę przedmiotową nieruchomością świadczy także wykaz stanu drogi z 1993 r., z którego wynika, iż na drodze wykonano liniowe roboty nawierzchniowe. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 19 ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, a więc czynności związane z władztwem publicznoprawnym. Dla wywołania zaś skutku rzeczowego względem gminy w dniu 1 stycznia 1999 r. znaczenie posiada jedynie fakt zaliczenia drogi do kategorii drogi publicznej. Sąd podziela także stanowisko wyrażone w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie min. w wyroku z 27 lutego 2008 r. sygn. akt: I SA/Wa 1785/07, że "(...) Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie przepisów art. 19 - 22 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności, jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ". Także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2012 sygn. akt. I SA/Wa 791/12 wskazano, że: "władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wskazania dokonywania czynności administrowania w formach określonych w ustawie o drogach publicznych, tylko na konkretnych działkach. Ponadto istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo. Zauważyć jedynie należy, że domniemanie wykonywania władztwa przez zarządcę drogi odnosi się do obszaru gruntu zajętego pod drogę, a więc najpierw należy wskazać zakres zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną." Tym samym w ocenie Sądu zarzuty skargi są nieuzasadnione bowiem organy dokonały wszechstronnej oceny dowodów i w konsekwencji prawidłowo przyjęły na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że zostały spełnione wszystkie przesłanki art. 73 ustawy, w tym został wykazany zarówno element zajętości jak i władania przedmiotową nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. Okoliczność podnoszona przez skarżącego że obecnie zostało wszczęte postępowanie karne wobec osób, które złożyły oświadczenia potwierdzające władanie przedmiotową nieruchomością przez gminę do czasu wydania przez Sąd prawomocnego wyroku skazującego, nie może stanowić podstawy do odmowy wiarygodności tym dokumentom. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.