III OSK 493/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 136/21 w sprawie ze skargi K.J. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1/ uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2/ zwrócić skarżącemu kasacyjnie K.J. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 (sto) złotych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 136/21 oddalił skargę K.J. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie wnioskiem z [...] lipca 2021 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie opisanej w nim informacji publicznej, która miała zostać przesłana w formie plików PDF na podaną skrytkę ePUAP. Decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...] Dyrektor Zespołu Szkół w P. odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej i przesłał ją na wskazaną skrytkę ePUAP. W dniu [...] sierpnia 2021 r. skarżący złożył skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu powyższego wniosku. Uznając skargę za bezzasadną Sąd I instancji wywiódł, że w zakreślonym przepisami terminie organ załatwił wniosek, wydając [...] lipca 2021 r. decyzję i przesyłając ją w tym samym dniu zgodnie z wnioskiem za pośrednictwem platformy ePUAP. Pismo przewodnie zostało podpisane podpisem elektronicznym, a skan decyzji dodatkowo podpisem zaufanym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K.J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1/ przepisów postępowania, tj.: - art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, przez przyjęcie przez WSA, że "z przedłożonych przez organ dokumentów wynika, że [...] lipca 2021 r. wydał on decyzję odmawiającą udostępnienia objętej wnioskiem informacji. Przedłożone przez organ dokumenty potwierdzają również, że decyzja ta została przekazana zgodnie z wnioskiem za pośrednictwem platformy ePUAP i opatrzona podpisem elektronicznym w dniu 9 lipca 2021 r. o godz. 9:20", podczas gdy decyzja opatrzona została profilem zaufanym ePUAP; - art. 149 § 1 pkt 1 – 3 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 3 w zw. z art. 46 § 4 pkt 1 – 3 k.p.a. w zw. z art. 158 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, że "dla uznania czy bezczynność organu miała miejsce czy też nie istotne jest jedynie, czy organ podjął stosowne działania w przepisanym terminie. W tym aspekcie nie ma już znaczenia brak potwierdzenia faktu otrzymania przez skarżącego decyzji przesłanej jako załącznik pdf, wynikający z braku urzędowego potwierdzenia odbioru" podczas gdy stan bezczynności nie ustaje z chwilą wydania decyzji, ale z chwilą podjęcia działań zmierzających do jej doręczenia stronie; - art. 149 § 1 pkt 1 – 3 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 5 października 2021 r.) przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu przez WSA skargi, choć pismo z 9 lipca 2021 r. organ opatrzył jedynie podpisem zaufanym, zatem nie spełniało ono wymogu decyzji, przez co nie doszło do prawnie skutecznego załatwienia wniosku; - art. 149 § 1 pkt 1 – 3 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 3 w zw. z art. 46 § 4 pkt 1 – 3 k.p.a. w zw. z art. 158 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych przez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, choć organ dopuścił się bezczynności, bowiem decyzja (w istocie jej projekt) nie została prawidłowo doręczona, ponieważ organ nie uzyskał UPO przez co pismo nie weszło do obrotu prawnego; 2/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 46 § 3 w zw. z art. 46 § 4 pkt 1 – 3 k.p.a. w zw. z art. 158 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych oraz art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 5 października 2021 r.) polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez WSA, że wniosek został prawidłowo załatwiony przez organ, podczas gdy organ przesłał stronie jedynie projekt decyzji, a nadto pisma tego nie doręczył w prawidłowej formie tj. za urzędowym poświadczeniem odbioru. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie: że organ dopuścił się bezczynności; zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z [...] lipca 2021 r.; orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych nadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych oraz zrzekł się rozpoznania skargi na rozprawie. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ponadto zakres badania sprawy wyznacza przepis art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Podkreślając, że przywołany przepis prawa ma charakter imperatywny oraz w pełni samodzielny, a w jego świetle Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu ma obowiązek badania dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawanej sprawy, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej, jej wniosków oraz branych z urzędu pod uwagę podstaw nieważności postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09), trzeba stwierdzić, że również w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego była ocena, czy skarga nie ulegała odrzuceniu przez Sąd I instancji. Rezultat tej oceny prowadzi do wniosku, że w sprawie zaktualizowały się przesłanki stosowania art. 189 p.p.s.a. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność organu – Dyrektora Zespołu Szkół w Pawłosiowie w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Organ pozostaje zatem w bezczynności, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Oceniając niniejszą sprawę na uwadze należy mieć podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 22 czerwca 2020 r. uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. NSA stwierdził, że po pierwsze za niedopuszczalną uznać należy skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego, a po drugie, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być aktualny w dacie wniesienia skargi, nie zaś historyczny, jako zdarzenie przeszłe nieistniejące w dniu wniesienia skargi. Powyższy pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje podobnie jak pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 2051/09, że datą wydania decyzji (postanowienia) jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji. Natomiast w wyroku z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1967/21 NSA stwierdził, że "Dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu. Tak więc dla oceny, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę, ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie". W badanej sprawie K.J. wniósł skargę na bezczynność organu w dniu 26 sierpnia 2021 r. (data nadania w placówce pocztowej). Z akt administracyjnych wynika natomiast, że w dniu 9 lipca 2021 r. organ rozpoznając jego wniosek z 2 lipca 2021 r. wydał decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia żądanej informacji. Rzeczona decyzja wydana została w postaci papierowej i opatrzona własnoręcznym podpisem osoby uprawnionej, a następnie w formie pliku PDF przesłana na wskazany przez skarżącego elektroniczny adres. Z powyższego wynika zatem, że skarga na bezczynność wniesiona została po wydaniu przez organ decyzji. W przypadku, gdy w dacie wniesienia skargi stan bezczynności nie istnieje, brak jest w istocie przedmiotu oceny, która miałaby zostać dokonana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skoro organ wydał decyzję, to ustał stan postępowania podlegający kontroli sądu administracyjnego. Tym samym skarga już na etapie badania przez Sąd I instancji podlegała, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., odrzuceniu jako niedopuszczalna. Skoro Sąd I instancji nie orzekł o powyższym, to mając na uwadze treść przywołanego art. 189 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę jako niedopuszczalną. O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie 232 § 1 p.p.s.a.