I OSK 2011/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 125/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Ministra Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną M. K. pismem z [...] kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., że decyzją z [...] sierpnia 2019 r. po rozpoznaniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z 7 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę i zwrócił skarżącemu uiszczony wpis sądowy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, w związku z czym za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący reprezentowany przez pełnomocnika procesowego wywiódł skargę kasacyjną, w której domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do Sądu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 13 tej Konwencji w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu treści tych przepisów przy dokonywaniu wykładni przepisów postępowania oraz stosowaniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego prawa do sądu; 2) art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, i art. 269 § 1 tej ustawy w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa przez niezasadne uznanie, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska wyrażonego we wskazanej powyżej uchwale pomimo jej oczywistej sprzeczności z Konwencją i Konstytucją RP, a w rezultacie odrzucenie skargi. W odpowiedzi na skargę organ reprezentowany przez pełnomocnika procesowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonej podstawy i zarzutów skargi kasacyjnej, które nie okazały się skuteczne. W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Nie było zatem przeszkód, aby w niniejszej sprawie skargę kasacyjną rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a więc załatwienie sprawy. W związku z powyższym nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie takiej skargi w danej sprawie w sytuacji, gdy została ona już merytorycznie rozstrzygnięta. Pogląd taki, w odniesieniu do bezczynności organu, przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, na którą prawidłowo powoływał się Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu. Wskazano w niej, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Ocena wystąpienia bezczynności winna być więc dokonywana przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1790/21). W rozpoznanej sprawie niekwestionowaną okolicznością jest, że rozpatrzenie odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nastąpiło decyzją Ministra Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. podczas gdy skargą na bezczynność tego organu została złożona dopiero [...] kwietnia 2020 r., tj. po upływie 7 miesięcy od dnia wydania decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że w sprawie zaszły przeszkody uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność organu, a sama skarga okazała się niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Tym samym brak było podstaw do uchylenia prawidłowego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w myśl art. 269 § 1 ppsa związany był mocą wskazanej powyżej uchwały. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że nieograniczona pod względem czasowym w ramach prowadzonego postępowania możliwość uruchomienia procedury służącej dokonaniu oceny prawidłowości działania organu nie powinna być rozumiana jako uprawnienie do wszczynania postępowań kontrolnych o charakterze historycznym. Za przyjęciem odmiennego poglądu nie przemawia aktualne brzmienie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa ustalone mocą art. 1 pkt 40 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658). Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika jednoznacznie, że powodem poszerzenia uprawnień orzeczniczych w odniesieniu do uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania było dążenie do uwzględnienia sytuacji, w której po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem organ wydał akt albo dokonał czynności (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., druk sejmowy nr 1633, VII kadencja, http://www.sejm.gov.pl). Z brzmienia art. 149 § 1 pkt 3 ppsa ani też z przywołanego uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej nie sposób wyczytać, jakoby regulacja ta miała zastosowanie do oceny postępowań zakończonych przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić także należy, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nieskuteczność roszczeń skarżącego nie wynika z wprowadzenia regulacji zamykającej mu drogę do realizacji jego roszczeń, ale z zaniechania skarżącego polegającego na niepodjęciu we właściwym trybie działań prowadzących do ich realizacji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 135/21). Z uwagi na powyższe za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów konwencji i Konstytucji RP skutkujących pozbawieniem skarżącego prawa do sądu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 ppsa orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 ppsa wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).