VI SA/Wa 2533/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej "GIF") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej "WIF") z [...] września 2015 r., którą cofnięto M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Skarżąca") zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...] ", zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] (dalej "Apteka"). Jako podstawę prawną skarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2020 r. poz. 944 ze zm.), dalej "p.f.", a także art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 2096 ze zm.), dalej "k.p.a.". Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. WIF udzielił Skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...] ", zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] (dalej "Zezwolenie"). Zezwolenie to, decyzją z [...] września 2015 r., WIF cofnął, z powodu: udaremnienia w dniu 21 stycznia 2015 r. wykonania w Aptece czynności kontrolnych; niezastosowania się przez Skarżącą do wezwania WIF z 30 stycznia 2015 r. do złożenia uwierzytelnionych: rejestru faktur VAT zakupu, faktur niekorygujących (w cenach zakupu), rejestru wszystkich dokumentów sprzedaży, zestawienia dokumentów finansowych za okres od 1 stycznia 2012 r. do dnia doręczenia wezwania; niezastosowania się przez Kierownika apteki do wezwania WIF z 19 marca 2015 r. do złożenia na piśmie i w wersji elektronicznej, przy zastosowaniu formatu pliku CSV: wydruków kart zakupu wymienionych w wezwaniu produktów leczniczych oraz wydruków operacji przychodu i rozchodu tych produktów za okres od 1 stycznia 2012 r. do dnia doręczenia wezwania. Jako podstawę cofnięcia wskazano art. 103 ust. 2 pkt 2 p.f. (Dz.U. z 2008 r., nr 45, poz.271 ze zm.). Decyzja ta, wobec niezłożenia od niej odwołania, stała się prawomocna. We wrześniu 2018 r., w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji cofającej Zezwolenie, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 103 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 122c ust. 1 p.f.; art. 201 § 1 w zw. z art. 204 § 1, art. 205 § 2 i art. 208 § 1-3 Kodeksu spółek handlowych; art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a.; art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 96 Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu podniosła, że art. 103 ust. 2 pkt 2 p.f. daje postawę cofnięcia zezwolenia jeżeli, pomimo uprzedzenia, uniemożliwiono lub utrudniono wykonanie przez organ czynności urzędowych. Zdaniem Skarżącej telefoniczne powiadomienie, nieokreślonej osoby w Aptece, o koniecznej obecności jej Kierownika w dniu 21 stycznia 2015 r., z uwagi na to, że tego dnia zostanie przeprowadzona kontrola doraźna, nie wypełniało dyspozycji uprzedzenia, zawartej w art. 103 ust. 2 pkt 2 p.f., a to w świetle przepisów Kodeksu spółek handlowych regulujących sposób reprezentacji spółki z ograniczona odpowiedzialnością oraz art. 122c ust. 1 p.f. Jednocześnie Skarżąca wskazała, że osoba, która w dniu 21 stycznia 2015 r. przebywała w Aptece i uczestniczyła w sporządzeniu protokołu kontroli, którego nie podpisała, nie była upoważniona do jej reprezentacji, a pracownicy WIF przyjęli odmiennie, tj. że była pełnomocnikiem na podstawie pełnomocnictwa z 5 stycznia 2015 r. GIF odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji WIF stwierdził, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, nie doszło do rażącego naruszenia art. 103 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 122c ust. 1 p.f., bowiem użyte w tym przepisie stwierdzenie "pomimo uprzedzenia" jest sformułowaniem niejednoznacznym i już sam fakt tej niejednoznaczności uniemożliwia uznanie, że mogło dojść do rażącego naruszenia prawa. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nawet jeżeli później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3061/17). GIF, wskazując na art. 37at ust. 6 p.f., podał także, że WIF nie był obowiązany informować Skarżącej o kontroli w Aptece, bowiem w przypadku podejrzenia nieprzestrzegania przez nią wymogów określonych w ustawie mógł przeprowadzić niezapowiedzianą kontrolę. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GIF oraz stwierdzenie nieważności decyzji WIF, zarzuciła naruszenie: art. 103 ust. 2 pkt. 2 p.f. poprzez błędne uznanie, że zwrot "pomimo uprzedzenia" może być rozumiany dwojako, a w konsekwencji przyjęcie, że już sam fakt niejednoznacznej jego wykładni oznacza, że nie mogło dojść do rażącego naruszenia tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 122c ust. 1 p.f.; art. 201 § 1 w zw. z art. 204 § 1, art. 205 § 2 i art. 208 § 1-3 k.s.h.; art. 96 k.c. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji WIF; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji WIF w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów. Zdaniem Skarżącej, poprzez użyte w art. 103 ust. 2 pkt 2 p.f. sformułowanie "pomimo uprzedzenia", ustawodawca wyraźnie wskazał, że mowa tutaj o poinformowaniu właściwych osób o zamiarze podjęcia czynności urzędowych - kontroli. Zatem warunkiem możliwości cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki na tej podstawie jest wcześniejsze uprzedzenie o zamiarze wszczęcia kontroli, przy czym uprzedzony musi zostać albo sam uprawniony z zezwolenia, albo osoba przez niego upoważniona. Skarżąca przyznała, że w oparciu o art. 37at ust. 6 p.f. istnieje możliwość przeprowadzenia niezapowiedzianej kontroli, jednakże udaremnienie takiej kontroli nie wiąże się ze skutkiem cofnięcia zezwolenia, bowiem sankcja ta jest przewidziana wyłącznie w odniesieniu do udaremnienia kontroli, o której podmiot został uprzednio poinformowany. GIF w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że wyrok w niniejszej sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym, a to na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia bowiem przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można przeprowadzić jej na odległość, z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - w świetle § 2 powołanej normy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podstawą faktyczną cofnięcia Zezwolenia było udaremnienie wykonania 21 stycznia 2015 r. w Aptece czynności kontrolnych oraz niezastosowanie się, zarówno przez Skarżącą, jak i Kierownika apteki, do wezwań WIF o złożenie określonych dokumentów finansowych (m.in. faktur, wydruków kart zakupów) we wskazanych terminach. Należy podkreślić, że powyższych danych WIF żądał z uwagi na podejrzenie, że Skarżąca, prowadząc Aptekę, nie przestrzega wymogów określonych w ustawie, tj. art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 5 pkt 5 i art. 96 p.f. Jak wynika z uzasadnienia decyzji WIF, która była przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, ani Skarżąca, ani Kierownik apteki nie wykonali wezwań WIF. Doprowadziło to do sytuacji, w której organy inspekcji farmaceutycznej nie mogły przeprowadzić ustawowych czynności kontrolnych. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wskazując, że w sprawie nie ziścił się warunek cofnięcia Zezwolenia, tj. nie została uprzedzona, uprzednio zawiadomiona o kontroli w Aptece. Wbrew twierdzeniom skargi, w ocenie Sądu, GIF zasadnie uznał, że zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwem, rażące naruszenie prawa, to takie naruszenie normy prawnej, które nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne. W świetle powyższego GIF słusznie nie podzielił stanowiska Skarżącej, jakoby organ I instancji - cofając Zezwolenie, naruszył przepis art. 103 ust. 2 pkt 2 p.f. przez przyjęcie – w sposób nieuprawniony, odmienny od przyjętego przez Skarżącą, że w sprawie nastąpiło uprzednie zawiadomienie o kontroli w Aptece. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 p.f. Państwowa Inspekcja Farmaceutyczna sprawuje nadzór nad jakością, obrotem i pośrednictwem w obrocie produktami leczniczymi znajdujących się m.in. w aptekach, poprzez m.in. kontrolę (art. 109 pkt 3 p.f.). Na podstawie art. 103 ust. 2 pkt 2 p.f. WIF cofa zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jeżeli pomimo uprzedzenia, uniemożliwiono lub utrudniono wykonywanie czynności urzędowych. Przesłanki obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia, przewidziane w art. 103 ust. 2 pkt 2 p.f., są jasne i sprowadzają się do uniemożliwia, albo utrudnia wykonywanie czynności urzędowych z zastrzeżeniem, że uprawniony z zezwolenia został uprzedzony o tych czynnościach. Tak więc, aby powyższy przepis mógł stanowić podstawę cofnięcia zezwolenia przedsiębiorca powinien być powiadomiony o zamiarze podjęcia czynności urzędowych przez inspekcję farmaceutyczną oraz pomimo tego powiadomienia utrudnić, bądź uniemożliwić wykonanie tych czynności. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wezwania skierowane do Skarżącej oraz Kierownika apteki o przedstawienie, w zakreślonych terminach, wskazanych w nich dokumentów, z jednoczesnym podaniem powodów, dla których WIF ich żądał, pomimo skuteczności doręczeń, pozostały bez odpowiedzi. W sprawie ustalono także, co Skarżąca kwestionuje, że o zamiarze przeprowadzenia 21 stycznia 2015 r. kontroli "poinformowano telefonicznie Aptekę" na dzień przed, z jednoczesnym zobowiązaniem, aby tego dnia był obecny Kierownik apteki. W ocenie Skarżącej takiego powiadomienia nie sposób uznać za skuteczne, gdyż nie zostało ono "odebrane" przez osobę do tego upoważnioną w świetle regulacji odnoszących się do reprezentacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Zdaniem Sądu w sprawie zasadnie przyjęto, że w myśl art.37at ust.6 p.f. organ zezwalający jest uprawniony do przeprowadzenia niezapowiedzianej inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że istnieje podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie. W tym stanie rzeczy niezasadne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, art. 103 ust. 2 pkt 2 oraz art. 122c ust. 1 p.f., a także przywołanych w niej przepisów Kodeksu spółek handlowych, regulujących reprezentację spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, jaką jest Skarżąca. W przypadku niniejszego zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli w Aptece, tak jak w przypadku doręczania pism na podstawie art. 45 k.p.a., nie było wymogu, aby to zawiadomienie, dla swojej skuteczności i uznania go za uprzednie, zostało doręczone osobie uprawnionej do reprezentacji Skarżącej uwidocznionej w jej KRS. Należy podkreślić, że za rażące naruszenie przepisów postępowania można uznać wydanie decyzji bez jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. W wyroku WSA w Gdańsku z 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 694/12 przyjęto, że za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Zgodnie z wyrokiem NSA z 4 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 798/13 ( LEX nr 1511171), rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy można rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. (LEX Małgorzata Jaśkowska, Tytuł: Komentarz aktualizowany do art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Stan prawny:2018.09.04). Reasumując, co do zasady słuszne jest stanowisko organu o braku podstaw do uznania za nieważną z powodu rażącego naruszenia prawa, decyzji organu I instancji, dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.