II OSK 3061/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 308/17 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 20 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Łd 308/17, oddalił skargę J. L. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z [...] listopada 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego budowy elektrowni wiatrowej o mocy 2MW i wysokości całkowitej turbiny ok. 155 m wraz ze stacją transformatorową, kontenerową stacją pomiarową, odcinkiem sieci energetycznej w miejscowości S. na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] w gminie S. Jak stwierdził Sąd I instancji rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. W niniejszej sprawie, zasadniczą bowiem kwestią stanowiącą podstawę odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji lokalizacyjnej był brak oczywistości przy rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 774 ze zm. – dalej ugn) wobec występujących w orzecznictwie odmiennych interpretacji tego przepisu. Wkładania przepisu art. 6 ust. 2 ugn na moment wydania decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] listopada 2008 r. była niejednolita. Znane były zarówno wyroki kwalifikujące elektrownie wiatrowe jako cel publiczny (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 14 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 294/07; wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1917/04; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 188/06) oraz odmawiające im tego przymiotu (por. wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 224/08; wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2339/06 oraz wyrok NSA z 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07). Takie stanowisko prezentowało także Ministerstwo Infrastruktury, które w piśmie z dnia 22 lutego 2008 r. nr BN6mI023-15/08/556 pt. "Zasady lokalizacji elektrowni wiatrowych" (LEX nr 17260) wskazywało wprost, że "za inwestycje celu publicznego należy uznać budowę turbin wiatrowych, które służą wprowadzaniu energii elektrycznej do publicznej sieci elektroenergetycznej". Zdaniem Sądu I instancji, nie można przyjąć, że wybierając jedną z interpretacji organ w sposób rażący naruszył prawo. Niewątpliwie nie można mówić o oczywistym naruszeniu prawa, gdy przepis wymaga złożonej wykładni a jego interpretacja powoduje rozbieżności w orzecznictwie. Nie można także przyjąć, iż wykładnia dokonana przez organ gminy była oczywiście błędna i odbiegała od prawidłowego rozumienia przepisów w takim stopniu, że mogło ono być uznane za rażące naruszenie prawa. Nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa także zarzut skarżącego, iż decyzja lokalizacyjna została podpisana przez osobę nieupoważnioną. Jak wynika ze znajdującego się w aktach pełnomocnictwa udzielonego przez Burmistrza Gminy i Miasta S. [...] grudnia 2008 r. osoba, która podpisała kwestionowaną decyzję została umocowana zarówno do wydawania jak i podpisania tego rodzaju rozstrzygnięć. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj.: art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w z w. z art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. oraz art. 6 ust. 2 ugn, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że zakwalifikowanie elektrowni wiatrowej jako celu publicznego przez Burmistrza Gminy i Miasta S. w decyzji z [...] listopada 2008 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, gdyż na moment wydania w/w decyzji w orzecznictwie sądów administracyjnych występowały odmienne interpretacje art. 6 ust. 2 ugn, w sytuacji gdy w czasie wydawania decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta S. zagadnienie kwalifikacji elektrowni wiatrowych jako niespełniających warunków uznania za przedsięwzięcie celu publicznego zostało już rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z ówczesnym, a także bieżącym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego; 2) przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 i art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na braku merytorycznego rozpoznania wszystkich podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, w tym w szczególności zarzutu podniesionego w punkcie II. 3. petitum skargi, dotyczącego niedoręczania pism, w tym decyzji pełnomocnikowi strony tj. zarzutu naruszenia art. 40 § 2 kpa. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. postępowania wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 130; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.2. Wyjaśnić należy, że jak wskazuje NSA w sowim orzecznictwie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 22 października 2018 r. sygn. I OSK 1279/18). 4.3. Jak wskazał w sposób przekonujący Sąd I instancji, wykładnia przepisu art. 6 ust. 2 ugn nie była wówczas jednolita. Zapadały zarówno liczne wyroki kwalifikujące elektrownie wiatrowe jako cel publiczny Na szczególną uwagę zasługuje także stanowisko prezentowane wówczas przez Ministerstwo Infrastruktury: "(...) za inwestycje celu publicznego należy uznać budowę turbin wiatrowych, które służą wprowadzeniu energii elektrycznej do publicznej sieci elektroenergetycznej." (stanowisko wyrażone w piśmie pt. "Zasady lokalizacji elektrowni wiatrowych" z dnia 22 lutego 2008 r., nr BN6ml023-15/08/556). Zatem bezsprzecznie w czasie wydawania kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej przepis, który organ rzekomo naruszył, budził wątpliwości interpretacyjne, zaś Burmistrz zastosował jedną z możliwych i przyjmowanych wówczas interpretacji, która znajdowała oparcie w orzecznictwie. 4.4. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwem, rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzące wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne. Ponadto, jednolite stanowisko judykatury, przywołane przez Sąd w kwestionowanym wyroku, wskazuje, że jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji; nawet jeżeli później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. IIOSK 1405/15, z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn, II OSK 2375/13).W świetle powyższego nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, że Sąd naruszył przepisy prawa materialnego przez nieuznanie działania Burmistrza w zakresie interpretacji przepisu za rażące naruszenie prawa, bowiem w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zatem ten zarzut jest chybiony, bowiem zarówno organ, jak i Sąd, działały w granicach prawa. 4.5. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania. Należy wskazać, że skarga na decyzję SKO oparta była na zarzucie niestwierdzenia nieważności decyzji pomimo - w ocenie Skarżącego - wydania decyzji lokalizacyjnej z rażącym naruszeniem prawa. W petitum skargi, skarżący wskazał, że zarzuca naruszenia: 1) art. 7, art. 77, art. 107 Kpa, 2) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, 3) nie doręczania pism do adw. A. A. Jak wskazuje się w orzecznictwie, "Sąd nie ma obowiązku odnosić się do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze i w pozostałych pismach procesowych. Obowiązkiem sądu jest bowiem odniesienie się do tych elementów; które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy; aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 1217/13). W tym kontekście należy podkreślić, że w odpowiedzi na skargę z [...] kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podniosło, że skarżący w przedmiotowym postępowaniu nie był reprezentowany przez pełnomocnika - w szczególności w aktach sprawy nie było pełnomocnictwa do reprezentowania go w sprawie przez adw. A. A.. Skarżący nie wskazał także, kogo ustanowił pełnomocnikiem w sprawie. Wyjaśnienia organu są przekonujące, spójne i dowodzą bezzasadności tego zarzutu. Natomiast skarżący w skardze kasacyjnej nie wskazał dowodów na to, iż adw. A. A. była umocowana do reprezentowania go w toku sprawy i że organ został o tym skutecznie powiadomiony. W tej sytuacji nie sposób mówić o naruszeniu art. 40 § 2 Kpa, bowiem ten przepis odnosi się do obowiązku doręczania pism pełnomocnikowi, o ustanowieniu którego organ został powiadomiony. Ponadto, skarżący nie wskazał, w jaki sposób rzekome naruszenie, czyli brak doręczenia decyzji adw. A. A., miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystkie pisma w toku sprawy były skutecznie doręczane skarżącemu, miał on możliwość wypowiedzenia się co do ich treści, jak również mógł się konsultować z adw. A. A., nawet jeśli nie była ona skutecznie umocowana do reprezentowania strony w toku sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.