III OSK 4299/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 100/20 w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Katolickiego Liceum Ogólnokształcącego [...] im. [...] w [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny Gliwicach wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. III SAB/Gl 100/20 oddalił skargę A. C. na bezczynność Dyrektora Katolickiego Liceum Ogólnokształcącego [...] im. [...] w [...] w przedmiocie informacji publicznej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. A. C. pismem z dnia 9 kwietnia 2020 r. złożyła skargę na bezczynność Dyrektora Katolickiego Liceum Ogólnokształcącego [...] im. [...] w [...] w zakresie załatwienia jej wniosku z dnia 4 stycznia 2020 r. skierowanego za pośrednictwem platformy elektronicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym – jak określiła – wniosła o udostępnienie jej informacji czy w szkole: 1) istnieją regulacje dotyczące wyglądu uczniów, 2) przeprowadzane są wśród uczniów ankiety, dotyczące oceny nauczycieli, 3) podejmowano jakiekolwiek działania wobec nauczycieli w związku z Informacjami z ankiet. Równocześnie skarżąca wniosła o przekazanie: 1) linku lub skanu dokumentu, regulującego wygląd uczniów – w zakresie pytania nr 1; 2) wskazania kiedy była ostatnia taka ankieta przeprowadzona – w zakresie pytania nr 2; 3) wskazania w odpowiedzi na jakie informacje od uczniów, i jakie podejmowano działania – w zakresie pytania nr 3. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o: stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącej, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że nie otrzymał od skarżącej wiadomości e-mail o wskazanej w skardze treści. Zaznaczył, że otrzymał od niej inne pismo całkowicie odmiennej treści, na które niezwłocznie po zapoznaniu się z nim udzielił odpowiedzi. Tym samym skonstatował, że skoro skarżąca nie złożyła wniosku na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to tym samym nie pozostaje w bezczynności. W reakcji na to stanowisko organu pełnomocnik skarżącej w piśmie z 25 maja 2020 r. oświadczył, że w treści złożonej skargi faktycznie doszło do oczywistej omyłki pisarskiej. Przytoczył następnie rzeczywistą treść wniosku z 4 stycznia 2020 r. oraz dołączył wydruk wiadomości skierowanej do organu z adresu email strony skarżącej. Pismem z 25 czerwca 2020 r. organ podtrzymując wniosek o oddalenie skargi odniósł się do twierdzeń strony skarżącej zawartych w piśmie z 25 maja 2020 r. Tym samym wskazał, że nie można uznać sposobu zredagowania skargi zawierającej pełną treść wniosku stanowiącego jej podstawę, ale i zasadność, za oczywistą omyłkę pisarską. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skarga jest bezzasadna. Zdaniem Sądu I instancji bezsporne jest, iż w skardze zarzucono bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej o de facto innej treści aniżeli przesłanego organowi do rozpoznania. Zatem zarzucono nierozpoznanie wniosku stanowiącego podstawę do działania organu w realizacji zakreślonego w nim żądania udzielania informacji publicznej, którego nie przesłano organowi, a w konsekwencji też mającego wpływ na ocenę bezczynności organu w jego rozpoznaniu. Sąd I instancji podkreślił, że zakres i granice rozpoznania niniejszej sprawy wyznaczone zostały przez skarżącą, która jednoznacznie określiła przedmiot sprawy administracyjnej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Dalej Sąd I instancji zaakcentował, że określenie przedmiotu zaskarżenia jest obowiązkiem strony skarżącej, którego prawidłową realizacją i następstwem jest sprawa sądowoadministracyjna. Skarga do WSA zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Sąd I instancji podkreślił, że w tej sprawie skarżąca jednoznacznie wskazała w czym upatruje się bezczynności organu wyznaczając tym samym przedmiot i granice osądu. Jest to istotne zwłaszcza wobec formułowania żądania zobowiązania organu do określonego działania. W ocenie Sądu I instancji, zmiana opisu bezczynności dokonana pismem z 25 maja 2020 r. nie być może uznana za oczywistą omyłkę pisarską albowiem strona w skardze zarzuciła organowi bezczynność na udzielenie informacji co do wniosku, którego w treści nie złożyła. Złożenie zaś, nawet w tej samej dacie, wniosku o innej treści nie usprawiedliwia i nie konwaliduje wadliwości skargi, która zarzuca w istocie bezczynność organu w sytuacji w ogóle braku podstaw do działania organu w okolicznościach opisanych w skardze. W konstatacji powyższego podkreślono, że w treści skargi zarzucono bezczynność w rozpoznaniu wniosku o określonej treści, w sytuacji nie przekazania go do organu. Z rozstrzygnięciem tym skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ww. wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, a to: - art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - przez błędne przyjęcie, iż w okolicznościach faktycznych sprawy dla właściwego określenia przedmiotu i granic sprawy decydujące znaczenie ma przytoczenie w treści skargi treści wniosku; - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca nie uzyskała wnioskowanej informacji w ustawowym terminie. Mając powyższe na uwadze wniesiono o: uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty, przez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności; orzeczenie o jej charakterze, nakazanie rozpoznania wniosku i orzeczenie o kosztach; ewentualnie wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach; ponadto skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy oraz wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej doprecyzowano, że istota sporu w tej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii jakie znaczenie dla właściwego określenia przedmiotu i granic sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. ma przytoczenie w treści skargi treści wniosku o dostęp do informacji publicznej. W ocenie autora skargi kasacyjnej, dla właściwego określenia przedmiotu i granic sprawy przytoczenie w treści skargi treści wniosku ma znaczenie wtórne i marginalne, wobec określenia w treści skargi autora wniosku, adresata wniosku oraz daty jego złożenia. Takie określenie przedmiotu spełnia wymogi wynikające z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odpowiadając na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie przytaczając stanowisko zawarte w ww. wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Po pierwsze nie jest zasadny zarzut naruszenia 141 § 4 p.p.s.a., który określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Po drugie nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając bezczynność Dyrektora Katolickiego Liceum Ogólnokształcącego [...] im. [...] w [...] w zakresie załatwienia wniosku z dnia 4 stycznia 2020 r. w którym – jak określiła skarżąca – wniosła o udostępnienie jej informacji czy w szkole: 1) istnieją regulacje dotyczące wyglądu uczniów, 2) przeprowadzane są wśród uczniów ankiety, dotyczące oceny nauczycieli, 3) podejmowano jakiekolwiek działania wobec nauczycieli w związku z Informacjami z ankiet. Rzeczą strony skarżącej zwłaszcza, gdy jest reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, jest takie określenie przedmiotu zaskarżenia, które umożliwia sądowi stwierdzenie, czy faktycznie on istnieje jako konkretne, określone zdarzenie prawne oraz czy należy on do takich form działania administracji publicznej, które podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Zgodnie z art.57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna wskazywać zaskarżoną decyzję, postanowienie, akt lub czynność oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłość zaskarżono, a także naruszenie prawa lub interesu prawnego. Jeżeli skarga nie zawiera w tym zakresie wystarczająco jasnych informacji sąd może wezwać skarżącego do sprecyzowania przedmiotu skargi. W tym miejscu stwierdzić należy, że nie jest możliwa w toku postępowania sądowoadministracyjnego dowolna zmiana przedmiotu zaskarżenia. W ramach precyzyjnie określonego w skardze przedmiotu zaskarżenia skarżący może później ewentualnie modyfikować jego zakres (np. skarżyć część, a nie całość aktu), sprecyzować zarzuty i ich argumentację, czy ewentualnie modyfikować lub wskazywać nowe wnioski i żądania. Elementy te nie mogą jednak w żadnym razie prowadzić do zmiany przedmiotu zaskarżenia wskazanego w treści skargi. Tożsamość sprawy sądowoadministracyjnej kształtuje bowiem przede wszystkim jej przedmiot określony w skardze. W konsekwencji determinuje on przedmiot rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd administracyjny w trakcie całego postępowania sądowego, aż do jej rozstrzygnięcia. Wskazanie przedmiotu zaskarżenia należy wyłącznie do skarżącego. Jednak ani z zasady skargowości, ani z zasady dyspozycyjności nie sposób wywieść uprawnienia strony do swobody i pełnej dowolności w zmianie przedmiotu zaskarżania już w toku postepowania sądowego. Jeżeli w toku prowadzonego postępowania sądowego skarżący zmienia przedmiot zaskarżenia w stosunku do tego, który został oznaczony w skardze inicjującej postępowanie sądowowoadministracyjne, to może być to podstawa do umorzenia tego postępowania (np. w przypadku cofnięcia skargi) i zarejestrowania nowej sprawy, z innym przedmiotem zaskarżenia, która będzie prowadzona pod inną sygnaturą. Wiązać się to będzie również z ewentualną koniecznością podjęcia przez sąd czynności wstępnych (np. wezwaniem o odpowiedź na skargę, o stosowny wpis). Zakres przedmiotowy skargi w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości i został precyzyjnie określony przez stronę skarżącą. W sprawie o bezczynność udostępnienia informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza wniosek o udostępnienie informacji. Wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie realizacji takiego zadania. Strona skarżąca precyzyjnie określiła datę i treść wniosku o udzielenie informacji publicznej, który wskutek jego nieuwzglęnienia miał spowodować zarzucany organowi stan bezczynności. Z akt sprawy wynika, iż w toku postępowania sądowego wszczętego skargą na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej skarżąca zmierzała do zmiany przedmiotu skargi wskazując inną treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a przez to zarzucając bezczynność organu w innym przedmiocie niż uczyniła to pierwotnie w złożonej skardze. W orzecznictwie dominuje pogląd, iż sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Sąd nie może rozpatrywać innej sprawy w stosunku do tej, która została określona we wniesionej skardze. O ile więc sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, o tyle jest związany wskazanym w skardze przedmiotem zaskarżenia (zindywidualizowanym aktem prawnym, czynnością, bezczynnością), który wyznacza rodzaj sprawy sądowoadministracyjnej podlegającej kontroli. Niezależnie zatem od przyczyn takiego a nie innego oznaczenia przedmiotu skargi (np. błędu, pomyłki), jeżeli tylko został on dostatecznie precyzyjnie wskazany w złożonej skardze, to będzie on determinował przedmiot zaskarżenia i rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. W konsekwencji nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skoro bowiem skarżąca nie złożyła wniosku o udostępnienie informacji publicznym o treści wskazanej w skardze, to nie sposób skutecznie zarzucić podmiotowi zobowiązanemu do jej udzielenia, bezczynności w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.