III SA/Kr 738/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 12 marca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] 2020 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy o odmowie przyznania M. Ł. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256), w zw. z art. 3, art. 4, art. 7, art. 8, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 102, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 ust. 4a, art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), w zw. z art. 150 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1358). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 2 listopada 2020 r. zwracając się do organu I instancji o przyznanie przedmiotowego zasiłku, M. Ł. wskazał, że nie jest możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego pod adresem ul. S w W i brak jest możliwości przeprowadzenia tego wywiadu przez telefon. W związku z powyższym, pismem z dnia 05.11.2020 r. (doręczonym w dniu 20.11.2020 r.) wezwano wnioskodawcę do wskazania miejsca zamieszkania lub pobytu, pod którym możliwe jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W piśmie tym zawarto pouczenie, że brak złożenia wyjaśnień zgodnie z treścią wezwania będzie równoznaczny z uchyleniem się przez stronę od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Mimo wezwania z dnia 05.11.2020 r. wnioskodawca nie ujawnił jednak miejsca zamieszkania czy pobytu, nie wskazał też innego miejsca zamieszkania lub pobytu - niż ujawnione we wniosku - pod którym możliwe byłoby przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy odmówił przyznania skarżącemu ww. zasiłku celowego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w związku z brakiem możliwości ustalenia aktualnej sytuacji rodzinnej, osobistej i zdrowotnej, a także przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wynikających z braku współpracy M. Ł. z pracownikiem socjalnym, należało odmówić stronie przyznania świadczenia. Odwołanie od tej decyzji złożył M. Ł., zarzucając, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 67 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą, decyzja została wydana przez osoby podlegające wyłączeniu z mocy prawa i że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Decyzją z dnia 12 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy. Organ wskazał, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub jego aktualizację stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Organ odwoławczy podkreślił w uzasadnieniu, że wywiad środowiskowy jest szczególnym i podstawowym dowodem w sprawie świadczeń pomocy społecznej, który niewątpliwie jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną i ma charakter obligatoryjny. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. SKO wskazało przy tym, że pomoc wynikająca z ustawy o pomocy społecznej ma charakter subsydiarny i z tego też względu należy uznać zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe. W ocenie organu II instancji, treść przedkładanych przez stronę pism wskazuje, iż wnioskodawca nie jest osobą niezaradną życiowo, a akta sprawy potwierdzają, iż strona posiada umiejętności do dokonywania czynności procesowych, natomiast swoim działaniem uporczywie i celowo uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji, iż w niniejszej sprawie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego metodą tradycyjną było nieodzowne z powodu konieczności dokładnego ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, a środki przewidziane w art. 15o ustawy covidowej w tym przypadku były niewystarczające. Niezależnie od tego, przeprowadzenie wywiadu w sposób przewidziany w art. 15o ust. 1 pkt 1 ustawy covidowej (w formie rozmowy telefonicznej) było - co wynika już z samego wniosku inicjującego postępowanie - niemożliwe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił wydanie decyzji pozaprawnych, obarczonych licznymi wadami prawnymi. Wskazał, że naruszono art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W sprawie bezspornym jest, że skarżący w dniu 2 listopada 2020 r. wniósł o udzielenie pomocy społecznej, wskazując że nie jest możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego pod wskazanym we wniosku adresem ul. S w W i brak jest możliwości przeprowadzenia tego wywiadu przez telefon. Mimo wezwania organu z dnia 05.11.2020 r. wnioskodawca nie ujawnił miejsca zamieszkania czy pobytu, nie wskazał też innego miejsca zamieszkania lub pobytu - niż ujawnione we wniosku - pod którym możliwe byłoby przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Art. 106 ust. 4 u.p.s. stanowi, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 107 ust. 1 u.p.s. rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Jak stanowi art. 107 ust. 4a u.p.s. niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W świetle powyższej regulacji nie budzi wątpliwości fakt, że brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, jakie miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z pomocy społecznej. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, że aby organ miał w ogóle szansę rozpatrzyć pozytywnie wniosek o przyznanie zasiłku celowego, musi w tym celu dokonać stosownych ustaleń faktycznych, a podstawowym dowodem pozwalającym na to, jest obligatoryjny dowód w postaci wywiadu środowiskowego. Uniemożliwienie przeprowadzenia takiego dowodu skutkować musi odmową przyznania świadczenia (por. wyrok z dnia 22 stycznia 2020 r., II SA/Ke 897/19, CBOSA). Brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu lub miejsca jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwiania pracownikowi socjalnemu bezpiecznego kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. IOSK 786/18). Podkreślić należy, że pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną, jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej (osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej), a jednoznaczna odmowa zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, obliguje organ do odmownego załatwienia wniosku, zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s. (wyrok NSA z 29.05.2020 r., I OSK 1966/19, CBOSA). W ocenie Sądu, odmowa przeprowadzenia wywiadu musi być zakwalifikowana jako wyraz braku współdziałania osoby w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Skoro skarżący swoim zachowaniem skutecznie uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu, a żadne okoliczności nie uzasadniają jego zachowania, to stan taki jest wyrazem braku współdziałania w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji, albowiem brak możliwości przeprowadzenia wywiadu ze względu na postawę strony uniemożliwia organowi dokonanie koniecznych ustaleń do załatwienia sprawy (wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 2886/19, CBOSA). Zasadnie zatem organy administracyjne I i II instancji przyjęły, że uniemożliwienie przez skarżącego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, skutkuje odmową przyznania wnioskowanego zasiłku celowego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.