II SAB/Gd 120/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. i W. C. na bezczynność Wojewody w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić solidarnie skarżącym M. C. i W. C. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem kosztów postępowania. M.C. i W. C. w dniu 20 września 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w związku z wydaną w dniu 10 października 2019 r. decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Skarżący wyjaśnili, że w dniu 28 lipca 2020 r., a więc po upływie ośmiu miesięcy od wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, organ wydał decyzję ustalającą wysokość odszkodowania. Skarżący zakwestionowali przyznane odszkodowanie składając odwołanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania. Organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, że decyzją z dnia 28 lipca 2020 r. ustalił odszkodowanie, a zatem podjął rozstrzygnięcie merytoryczne w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 11 października 2021 r. Wojewoda poinformował, że decyzją z dnia 6 października 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił decyzję z dnia 28 lipca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarządzeniem z dnia 29 października 2021 r. wezwano Wojewodę do przedłożenia decyzji tego organu z dnia 28 lipca 2020 r. W dniu 9 listopada 2021 r. do Sądu wpłynął poświadczony za zgodność z oryginałem odpis ww. decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto, w myśl § 2 sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd zobowiązany jest do dokonania oceny dopuszczalności danej skargi i spełnienia warunków formalnych wnoszonego środka. W konsekwencji przeprowadzenia tej analizy sąd, zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a., może odrzucić skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Bezczynność organu administracji zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W niniejszej sprawie skarżący zwalczają bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Dostrzec przy tym należy, że w dacie wniesienia skargi, czyli w dniu 20 września 2021 r., w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja ustalająca to odszkodowanie, której legalność skarżący zakwestionowali wnosząc odwołanie do organu wyższego stopnia. W związku z tym, w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. w dniu 20 września 2021 r. Wojewoda wobec wydania decyzji w dniu 28 lipca 2020 r. nie był zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek kroków w sprawie, bowiem w dniu 26 sierpnia 2020 r. przekazał Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii odwołanie skarżących wraz z aktami sprawy. Analizując chronologię czynności podejmowanych w postępowaniu w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę wskazać należy, że 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, w której stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (tj. stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności). Z uzasadnienia tej uchwały wynika wprost, że skargę na bezczynność, wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego, należy uznać za niedopuszczalną, bowiem odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Z uzasadnienia uchwały wynika również, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy, musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny nie zaś historyczny, z tego względu, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest usunięcie stanu bezczynności. Ponadto, NSA podkreślił we wskazanej uchwale, że pogląd o dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność, w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, jest nieprawidłowy z tego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (podjętej w warunkach, o których mowa w art. 264 p.p.s.a., przypis sądu), przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Regulacja powyższa nie pozwala zatem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w ww. uchwale i dokonywać wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Choć przywołana uchwała NSA dotyczy bezczynności, to jednak z uwagi na procesowe powiązanie stanu bezczynności z przewlekłym prowadzeniem postępowania uzasadnione jest zastosowanie zawartego w uchwale poglądu także do oceny skargi na przewlekłość postępowania, wniesionej już po wydaniu decyzji czy postanowienia (zob. postanowienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 29 września 2021 r., IV SAB/Wa 734/21, z dnia 29 marca 2021 r., IV SAB/Wa 430/21; w Opolu z dnia 23 lutego 2021 r., II SAB/Op 72/20; w Lublinie z dnia 10 lutego 2021 r., III SAB/Lu 22/20; w Gdańsku z dnia 10 listopada 2021 r., II SAB/Gd 118/21, dostępne https://orzecznia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko prezentowane jest w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym akcentuje się, że teza wskazanej wyżej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie koniecznego podejścia do obejmowania merytoryczną, sądowoadministracyjną kontrolą także spraw na przewlekłość postępowań administracyjnych, inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ. Tożsamy jest bowiem cel skargi na bezczynność i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, czyli doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu. Zwraca się uwagę, że skoro w momencie wniesienia skargi nie występuje zarzucany stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ postępowanie zostało uprzednio zakończone, to skarga wniesiona w takiej sytuacji nie może realizować celu zwalczania pasywności organu (por. postanowienia NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1363/20, z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3123/19, z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 26/20, CBOSA). Sąd, podzielając powyższe poglądy, stwierdza, że przedmiotowa skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, jako wniesiona przez skarżących już po wydaniu przez organ I instancji stosowanej decyzji, jest niedopuszczalna. Pomimo, że decyzja orzekająca o odszkodowaniu nie była ostateczna, należy przyjąć, że w momencie jej wydania przez Wojewodę działającego jako organ I instancji, ustał stan bezczynności tego organu. Tak samo nie ma podstaw, aby obecnie oceniać stan przewlekłości postępowania przed wydaniem wskazanej decyzji organu. Co więcej, wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji powoduje przeniesienie kompetencji do jego rozpoznania na organ wyższego stopnia, co wyklucza organ I instancji na tym etapie od działania w sprawie, bowiem dysponentem postępowania staje się organ odwoławczy, a sprawa wraz aktami zostaje mu przekazana. Z przyczyn prawnych, w tym czasie organ I instancji nie mógł dokonywać żadnych czynności w sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i art. 202 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o solidarnym zwrocie skarżącym uiszczonego wpisu w wysokości 100 zł w związku z odrzuceniem skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy.