II SA/Rz 1650/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwu S.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem sprzeciwu S. S. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] wydana w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 16 lipca 2021 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem S. S., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") odmówił skarżącej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Zdaniem organu w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111; dalej: "u.ś.r."), ponieważ z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 25 października 2017 r. wynika, że daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie da się ustalić. Jednocześnie nawiązując do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym ww. przepis u.ś.r. utracił moc w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, Burmistrz podkreślił, że wydanym orzeczeniem Trybunał nie wyeliminował wadliwego przepisu, a zatem pozostaje on dla organu wiążący. Ponadto zwracając uwagę na brzmienie art. 17 ust. 5 u.ś.r., organ wskazał, że S. S. pozostaje w związku małżeńskim, zaś jego żona nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, co zdaniem organu stanowi kolejną przeszkodę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, podkreślając, że opiekuje się mężem, który ze względu na stopień niepełnosprawności nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium nie podzieliło stanowiska Burmistrza, oceniając, że organ ten niesłusznie oparł wydaną w sprawie decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. SKO wskazało, że w stosunku do opiekunów dorosłej osoby niepełnosprawnej organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Nadto w ocenie organu odwoławczego przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe obarczone jest brakami, ponieważ złożone w toku postępowania pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania oświadczenia nie mogą być uznane za dowód, gdyż w aktach sprawy brak jest upoważnienia dla osoby przyjmującej oświadczenie do reprezentowania organu. W konsekwencji powyższego, Kolegium stwierdziło, iż zaskarżona decyzja została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co w ocenie organu musiało skutkować jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy zobowiązał Burmistrza do uwzględnienia oceny prawnej przedstawionej w wydanej decyzji, w szczególności zweryfikowania czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z art. 17 u.ś.r., z uwzględnieniem zaprezentowanej wyżej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca podniosła, że w sprawie został już zebrany wystarczający materiał dowodowy, aby Kolegium mogło samodzielnie wydać rozstrzygnięcie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Sprzeciw okazał się uzasadniony. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Dlatego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e p.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 k.p.a., a w rezultacie czy organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji organu pierwszej instancji zarzutów. Ten środek sądowej kontroli administracji ma przeciwdziałać zbędnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego na skutek wydawania w toku postępowania kolejnych decyzji kasatoryjnych. Sąd nie powinien jednak autorytatywnie wypowiadać się o zagadnieniach merytorycznych związanych ze stosowaniem norm prawa materialnego. W postępowaniu wszczętym ze sprzeciwu, sąd skupia się na ocenie, czy w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i na którym organie powinien spoczywać obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego oraz wydania decyzji co do meritum (zob. W. Piątek, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. II SA/Bk 940/17, OSP 2019, nr 10, s. 177). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a). Tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA). Po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej SKO, przesłanych akt administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że środek zaskarżenia złożony przez S. S. powinien zostać uwzględniony na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. SKO swą kasacyjną decyzję uzasadniło naruszeniem przez Burmistrza [...] przepisu prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium trafnie zauważa, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna jest także wadliwa. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K. 38/13, podważył konstytucyjność zawartej w tym przepisie normy prawnej, wskazując jednoznacznie, że powyższa regulacja u.ś.r. różnicując prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodna z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ponieważ przepis ten w podanym zakresie został uznany przez Trybunał za niezgodny z ustawą zasadniczą, to nie można było odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na okoliczności związane z datą powstania niepełnosprawności męża wnioskodawczyni. Za istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uznano natomiast naruszenie przez Organ art. 75 § 2 K.p.a. w zw. z art. 233 § 2 K.k. Zauważono bowiem, że w aktach sprawy brak jest upoważnienia dla osoby przyjmującej oświadczenia strony od organu. Wnosząca sprzeciw podnosi w jego treści, iż w jej sprawie zebrany został wystarczający materiał dowodowy. Jedynym dostrzeżonym przez SKO uchybieniem natury procesowej było więc niezałączenie do akt sprawy dokumentu potwierdzającego uprawnienia pracownika organu do przyjęcia oświadczeń od strony na podstawie art. 75 § 2 K.p.a. W myśl tej regulacji, jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio. Z kolei według art. 83 § 3 K.p.a. przed odebraniem zeznania organ administracji publicznej uprzedza świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Jest prawdą, że warunkiem odpowiedzialności karnej składającego oświadczenie jest, aby przyjmujący zeznanie, działając w zakresie swoich uprawnień, uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie lub odebrał od niego przyrzeczenie (zob. art. 233 § 2 Kodeksu karnego). W toku postępowania przez Organem I instancji wnioskodawczyni składała oświadczenia na podstawie art. 75 § 2 K.p.a. Nie został ujawniony zakres uprawnień osób, które w imieniu w/w Organy te oświadczenia od wnioskodawczyni przyjmowały. SKO dostrzegając ten brak i wskazując go jako przyczynę zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., nie wyjaśniło jednak przyczyn dla których nie zastosowało w sprawie art. 136 § 1 tego Kodeksu. Na jego podstawie organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Sądu, kwestie których wyjaśnienia od Organu I instancji domagało się Kolegium można było uzupełnić na podstawie tej regulacji, bez konieczności przedłużania procesu poprzez stosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Nie stanowiłoby powtórzenia w całości lub w znacznej części postępowania dowodowego skierowanie do Organu odpowiedniego w tych warunkach wezwania (np. nadesłanie brakujących upoważnień). Tego rodzaju czynności dowodowe nie przekraczały możliwości Organu normowanych przepisem art. 136 § 1 K.p.a., a odpowiadałyby postulatom zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego z art. 12 § 1 i 2 K.p.a., szczególnie istotnym w sprawach dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. Reasumując, ponieważ zaskarżona do Sądu decyzja SKO nie tłumaczy przyczyny niezastosowania art. 136 § 1 K.p.a., to miało miejsce istotne naruszenie przez SKO przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 138 § 2 K.p.a. Polegało to na uchyleniu decyzji Burmistrza w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia z naruszeniem wymogów przewidzianych w tym przepisie dla decyzji kasacyjnej. Kolegium ponownie rozpoznając odwołanie powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną swych działań, zważając iż wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a.. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2021 r. o sygn. II OSK 6803/21, Legalis, oraz powołane w nim piśmiennictwo). Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a.