II SA/Po 616/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] 2. zasądza od organu na rzecz skarżącej T. B. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu zażalenia T. B., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy R. (zwany dalej "Wójtem") z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] o odmowie wznowienia postępowania (z wniosku żalącej się). Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Dnia [...] listopada 2020 r., [...] Wójt, działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 oraz art. 85 ust. 2 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm., dalej "u.u.i.ś."), wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach [...], w której stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie chlewni i adaptacji części istniejącego magazynu maszyn na chlewnię, na działce [...] w miejscowości N. W. w gminie R. w powicie [...]. Decyzję doręczono stronom w drodze obwieszczeń zgodnie z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. w zw. z art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a.") (k. 16-32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. T. B. wniosła, za pośrednictwem pełnomocnika, o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. (k. 7 i 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wyjaśniła, że obszar oddziaływania przedsięwzięcia objętego postępowaniem obejmuje jej działkę [...]. Wskazała też, że o decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dowiedziała się od swojego pełnomocnika [...] lutego 2021 r. , po tym jak doręczono mu decyzję Wójta z dnia [...] lutego 2021 r., [...] o warunkach zabudowy (wspomniano w niej o wcześniej ustalonych środowiskowych uwarunkowaniach). Pełnomocnik T. B., jako dodatkowe okoliczności wskazał, iż wcześniej już toczyło się postępowanie w sprawie, gdzie W. S. (poprzednik prawny T. B. /[...]/) brał udział. Po śmierci W. S. postępowania nie zawieszono ani też nie ustalono jego następców prawnych. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. [...] (k. 41 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Wójt, działając na podstawie art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm., dalej "u.COVID") w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 148 § 2 K.p.a., zawiadomił pełnomocnika T. B. o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., [...] oraz o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Wniosku o przywrócenie terminu nie złożono. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Wójt, działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 124 § 1, art. 147, art. 148 i art. 150 § 1 K.p.a., odmówił T. B. wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., [...] (k. 70-73 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazał, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a. – uw. Sądu). W postępowaniu [...] zainicjowanym z wniosku inwestora K. R. wydana została decyzja o środowiskowych, o której stosownie do art. 49 K.p.a. i art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. obwieszczono poprzez wywieszenie informacji na tablicy ogłoszeń oraz przez udostępnienie pism w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy R.. Wójt wywodził dalej, że obwieszczenie wywołuje w rozważanym przypadku skutki doręczenia. Skoro tak, to oznacza, że należy przyjmować fikcję prawną, że strona z datą zawiadomienia strona dowiedziała się o jej treści. W konsekwencji więc termin miesięczny określony w art. 148 § 2 K.p.a., w sprawach, gdzie doręczenia następowały w trybie obwieszczeń, rozpoczyna swój bieg w piętnastym dniu po ogłoszeniu decyzji i to bez względu na to, czy zainteresowany z obwieszczeniem się rzeczywiście zapoznał. Przenosząc powyższe na okoliczności sprawy Wójt wskazał, że obwieszczenia między innymi na tablicy ogłoszeń w N. W. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej ogłoszono [...] listopada 2020 r. Po upływie 14 dni, to jest [...] grudnia 2020 r. nastąpiło zawiadomienie. Oznacza to, że liczony od tej daty termin z art. 148 § 2 K.p.a. kończył swój bieg [...] stycznia 2020 r. Wójt stwierdził, że T. B. składając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., [...] w dniu [...] lutego 2021 r. uczyniła to z uchybieniem terminu z art. 148 K.p.a. W zażaleniu T. B. wskazała, że rozumowanie organu jest niewłaściwe. Termin miesięczny, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. biegnie od momentu, gdy strona rzeczywiście "dowiedziała się o decyzji" (w stosunku do żalącej się nastąpiło to [...] lutego 2021 r.), a nie od momentu, gdy mógł nastąpić skutek doręczenia przez obwieszczenia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] Kolegium, działając między innymi na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało postanowienie Wójta w mocy. Organ odwoławczy uznał, podobnie jak organ pierwszej instancji, że skoro skutek doręczenia przez obwieszczenie decyzji z dnia [...] listopada 2020 r., [...] nastąpił wobec stron [...] grudnia 2020 r., to oznacza, wniosek o wznowienie postępowania powinien być złożony najdalej do [...] stycznia 2021 r. W skardze T. B. wniosła o uchylenie postanowień obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wskazała, że organ błędnie rozumuje utożsamiając skutek doręczenia decyzji przez obwieszczenie z momentem dowiedzenia się przez stronę o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. Skarżąca podkreśliła, że o decyzji dowiedziała się [...] lutego 2021 r. od swojego pełnomocnika, po tym jak doręczono mu decyzję o warunkach zabudowy (gdzie wzmiankowano o wydanych wcześniej środowiskowych uwarunkowaniach). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy skarżącą a organami sprowadza się do tego, czy wobec zaistnienia fikcji zawiadomienia w rozumieniu art. 49 § 2 K.p.a., który to przepis miał zastosowanie do postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., [...] (art. 74 ust. 3 u.u.i.ś.), można także twierdzić niejako o fikcji prawnej "dowiedzenia się przez stronę" o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. W ocenie Wójta i Kolegium skoro o decyzji z dnia [...] listopada 2020 r., [...] obwieszczono [...] listopada 2020 r., to skutek jej doręczenia nastąpił [...] grudnia 2020 r. (art. 49 § 2 K.p.a.). Zdaniem organów należy więc przyjąć, że w tej dacie strona "dowiedziała się o decyzji" niezależnie od tego czy faktycznie zapoznała się z obwieszczeniami. W rezultacie wniosek o wznowienie postępowania mogła wnieść najpóźniej [...] stycznia 2021 r. (art. 148 § 2 K.p.a.). T. B. konsekwentnie podnosiła natomiast, że fikcja doręczenia nie powinna być utożsamiana z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji. Zaznaczała, że w rzeczywistości dowiedziała się o decyzji z dnia [...] listopada 2020 r., [...] w dniu [...] lutego 2021 r. W ocenie Sądu należy przychylić się w sprawie do stanowiska T. B.. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że fikcja doręczenia z art. 49 § 2 K.p.a. nie powinna być utożsamiana z dowiedzeniem się o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. Art. 49 K.p.a. jest uregulowaniem szczególnym w odniesieniu do zasady ustanowionej w art. 39 K.p.a. Nie oznacza to jednak, że obejmuje swoim działaniem skutki inne, niż te które wiążą się z doręczeniem decyzji stronie. Doręczenie ma bezpośredni wpływ między innymi na związanie organu decyzją (art. 110 K.p.a.), czy też termin wniesienia odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.). Z przepisów tych wprost wynika, że zdarzeniem istotnym jest doręczenie decyzji. Art. 148 § 2 K.p.a. jest natomiast regulacją służącą innym celom. Przepis ten stanowi element instrumentarium instytucji wznowienia postępowania i ma umożliwiać osobom, które z rozmaitych przyczyn bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, a później dowiedziały się o jego zakończeniu (art. 148 § 2 powiązany jest bezpośrednio z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), złożenie wniosku o wznowienie postępowania w terminie miesiąca. W art. 148 § 2 K.p.a. nie ma mowy o doręczeniu decyzji lub zawiadomieniu strony o decyzji, w rozumieniu art. 49 K.p.a. Faktem pociągającym za sobą skutki prawne jest rzeczywiste dowiedzenie się przez stronę o decyzji. Wprowadzone przepisem art. 49 K.p.a. rozwiązanie w postaci "fikcji doręczenia" nie może być więc uznawane za tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji, w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. W związku z tym skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, według którego, kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 K.p.a., uznającej obwieszczenie o decyzji za równoznaczne z jej doręczeniem (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r., II OSK 481/18, 23 lutego 2011 r., II OSK 2517/10; 16 grudnia 2014 r., II OSK 2957/12; 4 marca 2015 r., II OSK 1686/13 oraz z dnia 12 stycznia 2018 r., II OSK 791/16; podobnie, z powołaniem na orzecznictwo, zdaje się wskazywać M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, komentarz do art. 148.). W niniejszej sprawie T. B., jak twierdzi, faktycznie dowiedziała się o decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] listopada 2020 r., [...] dopiero [...] lutego 2021 r., to jest gdy jej pełnomocnik odebrał decyzję Wójta z dnia [...] lutego 2021 r., [...] o warunkach zabudowy (gdzie wspomniano o wcześniej ustalonych środowiskowych uwarunkowaniach). Jeżeli powyższa okoliczność się potwierdzi i nie zostanie ustalone na podstawie innych dowodów, że skarżąca faktycznie dowiedziała się o decyzji wcześniej (kwestii tej nie badano), to należy przyjąć, iż T. B. składając wniosek o wznowienie postępowania datowany na [...] lutego 2021 r. dochowała terminu z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Niezależnie Sąd chciałby zwrócić uwagę, że stanowisko organów, które chcą łączyć fikcję doręczenia (art. 49 § 2 K.p.a.) z dowiedzeniem się o decyzji (art. 148 § 1 i 2 K.p.a.), prowadzi do zniweczenia sensu wznowienia postępowania i także z tego powodu powinno być odrzucone. Osoba, która "bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), ma prawo do zbadania w trybie jurysdykcyjnym zaistnienia tej przesłanki wznowieniowej i nie można jej a limine (poza postępowaniem wznowieniowym) zarzucać, że wobec niej wywiera skutek fikcja prawna doręczenia. Udział w postępowaniu a zaistnienie procesowej fikcji prawnej doręczenia to zupełnie inne zagadnienia. Może być wszakże tak, że w postępowaniu wznowieniowym owa fikcja doręczenia zostanie właśnie obalona. Przykładowo, w aktach postępowania zwykłego może znaleźć się potwierdzenie doręczenia decyzji na przykład dorosłemu domownikowi (art. 43 K.p.a.), czy zwrócona korespondencja wobec, której przyjmuje się fikcję doręczenia (art. 44 § 4 K.p.a.). Podobnież należy potraktować udokumentowany w aktach fakt obwieszczeń w trybie art. 49 K.p.a. W takich przypadkach organ administracji może oczywiście zakładać zaistnienie skutku doręczenia decyzji. Niemniej nie zmienia to faktu, że w rzeczywistości zainteresowana strona mogła z jakiś przyczyn w ogóle nie wiedzieć o postępowaniu, a chcąc bronić swoich interesów, będzie miała z tego powodu uprawnienie do uruchomienia postępowania nadzwyczajnego – wznowieniowego. Z kolei w takim postępowaniu zainteresowana osoba może podjąć próbę wykazania na przykład, że doręczenie było wadliwe albo obwieszczenia czy ogłoszenia nie zostały wywieszone czy, że nie były w rzeczywistości dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej. Strona może także starać się wskazywać na inne przyczyny, z powodu których "bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Sąd tylko na marginesie sygnalizuje, że postępowaniu dotyczącemu środowiskowych uwarunkowań na działce [...] w N. W. towarzyszył szerszy kontekst faktyczny. Jak wynika z akt dla wymienionej działki prowadzono już wcześniej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań [...], w którym brał aktywny udział bliski skarżącej W. S., który zmarł [...] czerwca 2020 r. oraz sama T. B. ([...]). Dnia [...] lipca 2020 r. postępowanie [...] umorzono z powodu wycofania wniosku przez inwestora. Jak się jednak okazało wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. wszczęto nowe postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji na działce [...], zakończone właśnie decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., [...], którą zakomunikowano stronom w trybie art. 49 K.p.a. Przedstawiony wyżej kontekst potwierdza, że wydane w sprawie postanowienie o odmowie wznowienia postępowania tylko w tego powodu, że wobec T. B. miała nastąpić [...] grudnia 2020 r. fikcja prawna skutecznego zawiadomienia z art. 49 § 2 K.p.a., ograniczyło jej prawa procesowe. Jeżeli rzeczywiście (co już wyżej sygnalizowano) skarżąca po raz pierwszy dowiedziała się o decyzji z dnia [...] listopada 2020 r., [...], w dniu [...] lutego 2021 r., to oznacza, że postępowanie z jej wniosku powinno być wznowione, i dopiero w jego trakcie należy zbadać przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że organy naruszyły art. 148 § 1 i 2 K.p.a. obliczając termin do złożenia przez T. B. wniosku o wznowienie postępowania (datowanego na [...] lutego 2021 r.) od daty wystąpienia fikcji prawnej zawiadomienia o decyzji z dnia [...] listopada 2020 r., [...] Termin ten biegnie bowiem od daty, gdy strona w rzeczywistości dowiedziała się o decyzji. O uchyleniu postanowień obu instancji Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."). Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200 P.p.s.a., zasądził na rzecz skarżącej od organu administracji. Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 265), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (17 zł, k. 6 akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych). Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2, art. 120).