II OSK 1610/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędzia WSA (del.) Jan Szuma, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1707/21 w sprawie ze skargi D.O. i G.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 czerwca 2021 r. nr DON.7101.250.MB w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 30 listopada 2021 r., VII SA/Wa 1707/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę D.O. i G.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 22 czerwca 2021 r. znak DON.7101.250.2021.MB, w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach (PINB) decyzją nr 074/17 z 5 czerwca 2017 r. zobowiązał D.O. i G.K. (inwestorzy) do wykonania do 31 sierpnia 2017 r. robót budowlanych przy północnej murowanej części parteru budynku letniskowego usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w [...], obręb [...], polegających na: zamurowaniu okien w ścianie północnej i zachodniej znajdujących się w zbliżeniu do granicy oraz wykonaniu wentylacji w pomieszczeniu łazienki w oparciu o opracowanie pt.: "Projekt budowlany budynku letniskowego od strony północnej położonego na nieruchomości położonej w [...] dz. nr ewid. [...]". Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez Z.P., ŁWINB decyzją nr 2/2018 z 4 stycznia 2018 r. uchylił w całości ww. decyzję organu powiatowego oraz zobowiązał inwestorów do wykonania do 31 maja 2018 r. robót budowlanych przy północnej rozbudowanej części parteru budynku letniskowego usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w [...], obręb [...], polegających na: likwidacji otworu okiennego w ścianie północnej i otworu okiennego w ścianie zachodniej ww. budynku, usytuowanych w zbliżeniu do granicy z dz. nr ewid. [...], poprzez ich zamurowanie oraz wykonaniu wentylacji w pomieszczeniu łazienki. 2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1707/21 kolejno wskazano, że PINB decyzją nr 1/2019 z 14 stycznia 2019 r. udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku letniskowego (murowana część parterowa od strony północnej) usytuowanego na nieruchomości położonej na działce nr ewid. [...], w [...], obręb [...], gmina [...], a ŁWINB, po rozpatrzeniu od w/w decyzji odwołania wniesionego przez Z.P., decyzją nr 79/2019 z 22 marca 2019 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję PINB. WSA w Łodzi wyrokiem z 15 października 2019 r., II SA/Łd 465/19, oddalił skargę Z.P. na w/w decyzję ŁWINB z 22 marca 2019 r. Od. ww. wyroku Z.P. złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sprawę zarejestrowano pod sygn. II OSK 699/20). 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w związku z wnioskiem Z.P. z 3 stycznia 2020 r. ŁWINB postanowieniem nr 297/I/2020 z 7 grudnia 2020 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z 4 stycznia 2018 r. Dalej, ŁWINB postanowieniem nr 95/I/2021 z 13 kwietnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm.; K.p.a.) zawiesił z urzędu ww. postępowanie administracyjne. W wyroku przywołano, że ŁWINB wskazał, że kluczowe jest, że w stosunku do decyzji ŁWINB z 22 marca 2019 r. toczy się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zdaniem organu wojewódzkiego w sytuacji wcześniejszego uruchomienia kontroli sądowej wobec decyzji będącej decyzją następczą i ściśle związaną z decyzją objętą przedmiotem wznowienia, tj. decyzją ŁWINB z 4 stycznia 2018 r., właściwe jest zastosowanie instytucji zawieszenia tego postępowania na podstawie 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W związku z powyższym, w ocenie ŁWINB, zasadne było zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Z.P. od wyroku WSA w Łodzi z 15 października 2019 r., II SA/Łd 465/19. 2.4. Dalej w wyroku VII SA/Wa 1707/21 przywołano, że GINB rozpoznając zażalenie Z.P. powołanym na wstępie postanowieniem z 22 czerwca 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił w całości postanowienie ŁWINB z 13 kwietnia 2021 r. Zdaniem GINB toczące się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące decyzji ŁWINB z 22 marca 2019 r. nie stanowi w sprawie głównej zagadnienia wstępnego, gdyż prowadzone przez organ wojewódzki postępowanie wznowieniowe dotyczy decyzji tegoż organu z 4 stycznia 2018 r., zobowiązującej właścicieli do wykonania określonych robót budowlanych. Zatem postępowanie sądowe toczy się wobec późniejszej decyzji z 22 marca 2019 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku przez inwestorów. Tym samym wzmiankowane postępowanie sądowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym przez ŁWlNB. GINB dodał przy tym, że relacja łącząca przedmiotowe decyzje jest tego rodzaju, że ewentualne usunięcie z obiegu prawnego (np. na skutek stwierdzenia nieważności lub uchylenia przez sąd administracyjny) decyzji nakazującej wykonanie określonych prac mogłoby skutkować możliwością podważenia późniejszej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, jednakże usunięcie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie nie może wpłynąć na decyzję o nakazie wykonania robót budowlanych. 3.1. Nie godząc się z powyższym postanowieniem GINB D.O. i G.K. złożyli nań skargę do WSA w Warszawie; wnieśli o jego uchylenie, zarzucili naruszenie art. 97 § 1 K.p.a. Jednocześnie podnieśli, że postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 699/20. 3.2. Odpowiadając na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził prawidłowość oceny GINB, że ewentualne wzruszenie (usunięcie) decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie nie może wpłynąć na decyzję o nakazie wykonania określonych robót budowlanych. Z tego też względu – zdaniem tegoż sądu – nie można było uznać, że wynik postępowania sądowego w sprawie decyzji ŁWINB z 22 marca 2019 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stanowi zagadnienie wstępne w uruchomionym i prowadzonym w trybie wznowienia postępowaniu dotyczącym decyzji wcześniejszej, zobowiązującej do wykonania określonych robót budowlanych. W ocenie sądu wojewódzkiego GINB dokonał tym samym właściwej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., stwierdzając, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne obligujące do zawieszenia postępowania administracyjnego. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli D.O. i G.K. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości. 5.2. Skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa) – zarzucając naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi w całości, mimo naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie nieprawidłową wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i przyjęcie, że nie wystąpiły w sprawie niezbędne elementy zagadnienia wstępnego obligujące do zawieszenia postępowania administracyjnego, co z kolei dawało podstawę do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi w całości, mimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 80 K.p.a. poprzez zaakceptowanie i uznanie za prawidłowe wnioskowania z naruszeniem reguł logiki, co prowadziło do wypaczenia ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i orzeczenie niezgodnie z prawem; 3) art. 151 Ppsa oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Pusa) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy sąd sprawujący kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej powinien skargę uwzględnić. 5.3. Skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia WSA w Warszawie. Wnoszą nadto o rozpoznanie na rozprawie kasacji od wyroku WSA w Warszawie z 30 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1707/21. 5.4. W ocenie skarżących kasacyjnie sprawa wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją zobowiązującą ich do wykonania robót budowlanych oraz sprawa dotycząca udzielenia pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku letniskowego, w którym roboty te miały zostać wykonane są ze sobą nierozerwalnie związane i ściśle funkcjonalnie połączone. 5.5. Postanowieniem z 5 maja 2022 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną D.O. 5.6. Na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 190 zd. 2 Ppsa). 6.2. Zarzutu naruszenia przepisu art. 80 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, w skardze kasacyjnej nie uzasadniono, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa. Powiązanie zarzutu naruszenia cyt. przepisu z wywodami odnośnie "naruszenia reguł logiki", co prowadzić miało do "wypaczenia ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i orzeczenia niezgodnie z prawem" jest chybione, skoro nie wskazano, jaka to okoliczność faktyczna miałaby być nie udowodniona, ani w jaki sposób logika rozumowania sądu pierwszej instancji miałaby być wątpliwa. 6.3. Istota sprawy sprowadzała się do oceny zarzutu błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Prawidłowo sąd pierwszej instancji wskazał, że dla prowadzenie postępowania wznowieniowego przez ŁWINB, a dotyczącego decyzji ostatecznej tegoż organu z 4 stycznia 2018 r. w przedmiocie nakazu wykonania oznaczonych robót budowlanych, zagadnieniem wstępnym nie był wynik postępowania sądowego w sprawie ze skargi kasacyjnej Z.P. od wyroku WSA w Łodzi z 15 października 2019 r., II SA/Łd 465/19, oddalającego jego skargę na decyzję ŁWINB z 22 marca 2019 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku letniskowego inwestorów. Trafnie sąd a quo wywodzi, że choć decyzje organu wojewódzkiego dotyczą tej samej nieruchomości i tego samego zamierzenia inwestycyjnego, to nie pozostają w takiej zależności, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Dla wydania decyzji w postępowaniu wznowieniowym, której przedmiotem była decyzji w sprawie nakazu wykonania oznaczonych robót budowlanych, nie było kwestią prejudycjalną (zagadnieniem wstępnym) rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Łodzi w kwestii legalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. To, że postępowania administracyjne, w których wydane zostały przez ŁWINB oznaczone decyzje dotyczące tego samego obiektu budowlanego, nie oznacza jeszcze, iż powiązanie tych spraw wyczerpuje dyspozycję art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sformułowanie użyte w cyt. przepisie ("zależy od uprzedniego") wskazuje na taką ścisłą zależność, że wynik jednego postępowania warunkuje rozpoznanie sprawy, w której ma zapaść oznaczona decyzja administracyjna. Wbrew przekonaniu skarżących kasacyjnie zależność tego rodzaju w przedmiotowym przypadku nie występuje. Nie doszło zatem w postępowaniu administracyjnym objętym kontrolą sądu pierwszej instancji do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., skoro GINB prawidłowo uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania wznowieniowego. 6.4. Ubocznie wypadnie zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 marca 2023 r., II OSK 699/20, oddalił skargę kasacyjną Z.P.ego od wyroku II SA/Łd 465/19. 6.5. W konsekwencji nie są usprawiedliwione pozostały zarzuty skargi kasacyjnej, gdy idzie o imputowanie sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa, jak również art. 1 § 2 Pusa. 7. Skoro podstawy skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione, orzec należało po myśli art. 184 Ppsa jak w sentencji, o jej oddaleniu.