VII SA/Wa 1707/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. O.-K. i G. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi D. O. i G. K. ("skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: [...] z [...] czerwca 2021 r. dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego, a wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r. zobowiązał skarżących do wykonania, do dnia 31 sierpnia 2017 r., robót budowlanych przy północnej murowanej części parteru budynku letniskowego usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w [...], obręb [...], polegających na: zamurowaniu okien w ścianie północnej i zachodniej znajdujących się w zbliżeniu do granicy oraz wykonaniu wentylacji w pomieszczeniu łazienki w oparciu o opracowanie pt.: "Projekt budowlany budynku letniskowego od strony północnej położonego na nieruchomości położonej w [...] dz. nr ewid. [...]". W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Z. P., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") decyzją nr [...] z [...] stycznia 2018 r. uchylił w całości ww. decyzję organu pierwszej instancji oraz zobowiązał skarżących do wykonania, do dnia 31 maja 2018 r., robót budowlanych przy północnej rozbudowanej części parteru budynku letniskowego usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w [...], obręb [...], polegających na: likwidacji otworu okiennego w ścianie północnej i otworu okiennego w ścianie zachodniej ww. budynku, usytuowanych w zbliżeniu do granicy z dz. nr ewid. [...], poprzez ich zamurowanie oraz wykonaniu wentylacji w pomieszczeniu łazienki. PINB decyzją nr [...] z [...] stycznia 2019 r. udzielił skarżącym pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku letniskowego (murowana część parterowa od strony północnej) usytuowanego na nieruchomości położonej na działce nr ewid. [...], w [...], obręb [...], gmina [...]. [...]WINB po rozpatrzeniu odwołania Z. P. decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 465/19, oddalił skargę Z. P. na decyzję [...]WINB z [...] marca 2019 r. Od. ww. wyroku Z. P. złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 699/20). W związku z wnioskiem Z. P. z 3 stycznia 2020 r. [...] WINB postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2020 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] WINB z [...] stycznia 2018 r. Dalej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") zawiesił z urzędu ww. postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem Z. P. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...]WINB z [...] stycznia 2018 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie [...] WINB wskazał, że kluczowym w niniejszej sprawie jest fakt, że w stosunku do decyzji [...]WINB z [...] marca 2019 r. toczy się postępowanie sądowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zdaniem organu pierwszej instancji w sytuacji wcześniejszego uruchomienia kontroli sądowej wobec decyzji będącej decyzją następczą i ściśle związaną z decyzją objętą przedmiotem wznowienia, tj. decyzją [...]WINB z [...] stycznia 2018 r., właściwym jest zastosowanie instytucji zawieszenia tego postępowania na podstawie 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadminstracyjnego. W związku z powyższym, w ocenie [...] WINB, zasadnym było zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej przez Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 465/19. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Z. P., postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie [...]WINB z [...] kwietnia 2021 r. Organ drugiej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że aby skutecznie powołać się na instytucję zagadnienia wstępnego (uregulowaną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) należy ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O jego wystąpieniu można mówić w sytuacji, gdy zachodzi bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Zdaniem GINB toczące się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące decyzji [...]WINB z [...] marca 2019 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego, gdyż prowadzone przez organ wojewódzki postępowanie wznowieniowe dotyczy decyzji z [...] stycznia 2018 r., zobowiązującej właścicieli do wykonania określonych robót budowlanych; zatem postępowanie sądowoadministracyjne toczy się wobec późniejszej decyzji z [...] marca 2019 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku przez właścicieli. Tym samym postępowanie sądowoadministracyjne nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym przez [...]WlNB. GINB dodał przy tym, że relacja łącząca przedmiotowe decyzje jest tego rodzaju, że ewentualne usunięcie z obiegu prawnego (np. na skutek stwierdzenia nieważności lub uchylenia przez sąd administracyjny) decyzji nakazującej wykonanie określonych prac, mogłoby skutkować możliwością podważenia późniejszej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, jednakże usunięcie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie nie może wpłynąć na decyzję o nakazaniu wykonania robót budowlanych. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia; zarzucili naruszenie art. 97 § 1 k.p.a. Jednocześnie podnieśli, że postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie o sygn. akt: II OSK 699/20. Odpowiadając w dniu 17 sierpnia 2021 na ww. skargę, organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie GINB odpowiada prawu; zawiera ono prawidłowe rozstrzygnięcie w prawidłowo ustalonych okolicznościach sprawy. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że kontrolował w sprawie postanowienie GINB znak: [...] z [...] czerwca 2021 r., uchylające w całości postanowienie [...]WINB nr [...] z [...] kwietnia 2021 r., zawieszające postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...]WINB z [...] stycznia 2018 r. (i wznowione postanowieniem z [...] grudnia 2020 r.). Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2021 r. stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a powodem jego zastosowania było stwierdzenie, że wynik postępowania sądowoadministracyjnego dotyczący decyzji [...]WINB nr [...] z [...] marca 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB nr [...] z [...] stycznia 2019 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku letniskowego, ma wpływ na wszczęte postępowanie w trybie wznowienia w sprawie zakończonej decyzją [...]WINB nr [...] z [...] stycznia 2018 r., uchylającą decyzję PINB nr [...] z [...] czerwca 2017 r. i zobowiązującą skarżących do wykonania określonych robót budowanych przy północnej części parteru rozbudowanego budynku letniskowego. Natomiast podstawę prawną zaskarżonego postanowienia GINB stanowił art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a powodem jego zastosowania było uznanie przez ten organ, że toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w stosunku do decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od rozstrzygnięcia którego zależeć ma rozpatrzenie sprawy w trybie wznowienia w sprawie samowoli budowlanej (prowadzonej w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. na podstawie art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy). Mając na uwadze stan sprawy Sąd uznał, że wskazana powyżej (w sposób zwięzły) ocena GINB jest właściwa. I tak, Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie administracyjne gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde – zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Dlatego też organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest ustalić czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Musi mieć przy tym na uwadze, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu, nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania". Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd przede wszystkim zauważa, że postępowanie sądowoadministracyjne, stanowiące podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, zostało zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 465/19; wyrok ten jest nieprawomocny z uwagi na jego zaskarżenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 699/20). Co istotne, wskazane postępowanie sądowe zostało zainicjowane skargą na decyzją [...]WINB nr [...] wydaną w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku letniskowego. Natomiast postępowanie, w którym zostało podjęte zaskarżone postanowienie, dotyczy wznowienia postępowania zakończonego decyzją [...]WINB nr [...] z [...] stycznia 2018 r. zobowiązującą skarżących do wykonania określonych robót budowlanych. Chociaż powyższe decyzje dotyczą tej samej nieruchomości i tego samego zamierzenia budowlanego, co więcej – jego legalizacji, to jednak nie pozostają one w takiej zależności, na jaką wskazał [...]WINB, wywodząc o konieczności zawieszenia postępowania i stosując art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie sądowoadministracyjne powyżej opisane nie stoi bowiem na przeszkodzie kontynuowaniu postępowania i wydaniu decyzji w trybie wznowienia, odnoszącej się do decyzji podjętej na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1997 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; a tylko brak możliwości zakończenia postępowania – bez rozstrzygnięcia innej sprawy, może stanowić zagadnienie wstępne, tj. przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania; taka zaś sytuacja w tym przypadku nie ma miejsca. Dokonując takiej oceny Sąd (rozwijając powyższe) zauważa, że podstawę materialnoprawną decyzji [...]WINB z [...] marca 2019 r. o pozwoleniu na użytkowanie stanowi art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej jako: "pr.bud."), zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Wzruszenie decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania określonych robót budowanych, podjętej na podstawie art. 40 pr.bud. (w tym przypadku: decyzji [...]WINB z [...] stycznia 2018 r.), może więc ewentualnie skutkować podważeniem prawidłowości późniejszej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, skoro wykonanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych na podstawie art. 40 pr.bud. stanowi podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast, jak prawidłowo wskazał GINB, ewentualne wzruszenie (usunięcie) decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie nie może (w takiej konfiguracji) wpłynąć na decyzję o nakazaniu wykonania określonych robót budowlanych. Z tego też względu nie można uznać, że wynik postępowania sądowodministracyjnego w sprawie decyzji [...] WINB z [...] marca 2019 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stanowi zagadnienie wstępne w uruchomionym i prowadzonym w trybie wznowienia postępowaniu dotyczącym decyzji wcześniejszej, zobowiązującej do wykonania określonych robót budowlanych. Z tych też względów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie GINB odpowiada prawu. Organ ten dokonał właściwej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdzając, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne obligujące do zawieszenia postępowania administracyjnego. GINB właściwie w konsekwencji zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylając wadliwe postanowienie [...]WINB z [...] kwietnia 2021 r. (a jednocześnie – wobec okoliczności – powstrzymując się od orzekania). W tych warunkach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.