III SAB/Gl 189/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch Sędzia WSA Dorota Fleszer po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S.A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (pięćset dziewiędziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) w pozostałej części skargę oddala. Pismem z 26 sierpnia 2021 r. S.A., za pośrednictwem pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w rozumieniu przepisów ustawy o cudzoziemcach. Stan sprawy przedstawia się następująco: Strona zwróciła się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., z pisemnym wnioskiem datowanym na 24 listopada 2021 r. o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 10 maja 2021 r., a następnie w dniu 07 czerwca 2021 r. na podstawie art. 105 ust. 2 i art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 35 z późn. zm.) wnioskodawczyni wezwana została na dzień 05 lipca 2021 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. do osobistego stawiennictwa, celem złożenia odcisków linii papilarnych, uzupełnienia danych w kwestionariuszu wniosku, dostarczenia wypełnionego przez pracodawcę kwestionariusza Załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz do przedłożenia do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży i wniesienia opłaty skarbowej tytułem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 04 czerwca 2021 r. wnioskodawczyni złożyła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody [...] ponaglenie, w którym zarzuciła organowi I instancji bezczynność w sprawie, zaś w dniu 05 lipca 2021 r. uzupełniła wskazane w wezwaniach braki formalne. Postanowieniem z dnia [...] r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W związku z uzupełnieniem przez stronę braków formalnych wniosku, w dniu 23 sierpnia 2021 r., na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, Wojewoda [...] zwrócił się do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w K., Komendanta Oddziału Straży Granicznej w R. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 26 sierpnia 2021 r. radca prawny P.K., przystępując do sprawy jako pełnomocnik, zwrócił się do organu o przyspieszenie rozpoznania przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym, wnioskodawczyni wezwana została za jego pośrednictwem do uzupełnienia wniosku o dokumenty potwierdzające zapewnienie na terytorium RP miejsca zamieszkania, oryginał zawartej przez nią umowy o pracę, dokumenty potwierdzające posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego lub pokrycie przez ubezpieczyciela kosztów leczenia oraz wypełniony przez pracodawcę formularz oświadczenia dotyczącego jej wynagrodzenia. Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na okres od 28.09.2021 r. do 27.09.2024 r. W dniu 31 sierpnia 2021 r., pełnomocnik działający w imieniu S.A. złożył do WSA w Gliwicach skargę, w której zarzucił organowi przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, wnosząc jednocześnie o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy administracyjnej; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy administracyjnej przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; 6) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 7) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, według norm przepisanych. W skardze zaznaczono, iż decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na okres od 28.09.2021 r. do 27.09.2024 r. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił organ, że liczba wniosków przypadających na każdego z pracowników Oddziału organu zajmujących się tego typu sprawami, uniemożliwia szybsze wydanie decyzji w ramach obowiązującego normatywnego czasu pracy. Od 2017 roku liczba składanych przez cudzoziemców wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy, jak również zezwoleń na pobyt stały oraz zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w Województwie [...] stale rośnie. W roku 2018 do Oddziału w C. wypłynęło 2577 tego typu wniosków. Ponadto, ze względu na zmianę przepisów od 01.01.2018 r. postępowania dotyczące zezwoleń na pobyt czasowy i pracę są bardziej skomplikowane i wymagają od cudzoziemców przedstawienia większej ilości dokumentów (np. dokumenty potwierdzające posiadane przez nich kwalifikacje zawodowe). Znaczny wzrost ilości prowadzonych spraw oraz zmiana przepisów spowodowała również wzrost ilości czynności administracyjno-prawnych, jakie musi wykonać pracownik zajmujący się legalizacją pobytu cudzoziemców, który mimo dołożenia wszelkich starań, nie jest w stanie podjąć wszystkich działań w ramach terminu przewidzianego w kodeksie postępowania administracyjnego. W roku 2019 Oddział w C. odnotował ponowny wzrost ilości wniosków, który wyniósł ostatecznie 3076, zaś w roku 2020 - 3953. Do 28 września 2021 r. w Oddziale w C. zarejestrowano 3381 spraw dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców. Wprowadzenie z kolei z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii znacząco wpłynęło na funkcjonowanie [...] Urzędu Wojewódzkiego poprzez konieczność czasowego wprowadzenia systemu pracy zdalnej. Dodatkowo na pogorszenie sytuacji wpływ miały nagłe zdarzenia losowe, jak np. długotrwałe absencje chorobowe pracowników, które spowodowały konieczność przenoszenia pracowników prowadzących postępowania administracyjne do zadań związanych z bezpośrednią obsługą zgłaszających się do tut. Oddziału petentów. Zaznaczył organ, iż postępowania w sprawie wydawania zezwoleń na pobyt czasowy cudzoziemców prowadzi obecnie tylko 6 osób, co przy skali napływu wniosków bezpośrednio wpłynęło na przekroczenie terminu, o którym stanowi w art. 35 § 1 i 2 k.p.a. Organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne potwierdzające niezasadność w jego ocenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez sformułowanie: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Ponadto przy ustalaniu znaczenia komentowanego pojęcia należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się nadto, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Przepis art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie zasady ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie organu wykazuje cechy tak rozumianej przewlekłości (pkt 1 sentencji wyroku). Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że pierwszą czynność w sprawie organ wykonał po upływie ponad 5 miesięcy od wpływu wniosku wzywając stronę 10.05.2021 r., a następnie w dniu 07.06.2021 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, do osobistego stawiennictwa, celem złożenia odcisków linii papilarnych, uzupełnienia  danych w kwestionariuszu wniosku, dostarczenia wypełnionego przez pracodawcę kwestionariusza Załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz do przedłożenia do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży i wniesienia opłaty skarbowej tytułem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji wystawia wezwanie (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad 5 miesiącach od wpłynięcia wniosku, gdzie następnie organ kolejną czynność w sprawie wykonał 23.08.2021r. w zakresie zapytania skierowanego do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w K., Komendanta Oddziału Straży Granicznej w R. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o informację czy wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zatem ta kolejna czynność jest dokonana po upływie 1,5 miesiąca. Powyższe dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez ponad 4 miesiące i dopiero po takim terminie występuje z wezwaniem do skarżącej. Powyższe stanowi, że wystąpiło oczywiste przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stanowiące naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania i zakończenie postępowania dopiero w dniu [...] r. decyzją udzielającą stronie zezwolenia na pobyt czasowy na okres od 28.09.2021r. do 27.09.2024r. Sąd uznał, że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z takim naruszeniem w sprawie mamy do czynienia. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącej. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA z 30 stycznia 2018 r., II SAB/Wr 40/17,publ.: orzeczenia.vsa.gov.pl). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA: z 19 maja 2017 r., IV SAB/Wa 294/16 oraz z 7 sierpnia 2019 r., III SAB/Gl 72/19, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącej sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 - 3 sentencji wyroku.