I OZ 262/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1618/20 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 16 kwietnia 2020 r. nr DO.4.7613.454.2019.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia w części postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przywrócić termin do wniesienia skargi. Decyzją z 16 kwietnia 2020 r. Minister Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta Łodzi z 15 maja 1964 r. w części dotyczącej przyznania spadkobiercom I.M. odszkodowania w kwocie 1695,60 złotych za udział w 9/10 części w prawie własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [..] oraz umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej przyznania F.W. odszkodowania w kwocie 188,40 złotych za udział w 1/10 części ww. nieruchomości. Powyższa decyzja została doręczona J.M. (dalej: skarżący) w dniu 20 kwietnia 2020 r. Pismem nadanym w placówce pocztowej 24 czerwca 2020 r. skarżący wywiódł skargę od powyższej decyzji. Postanowieniem z 30 grudnia 2020 r., I SA/Wa 1618/20, sprostowanym postanowieniem z 19 maja 2021 r., I SA/Wa 1618/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jako wniesioną po terminie (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis sądowy. Postanowieniem z 1 grudnia 2021 r., I OZ 356/21, Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Pismem z 15 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi podnosząc, że przyczyną uchybienia terminu było przyjęcie, że bieg terminu nie rozpoczyna się w niedzielę, który to pogląd jest podzielany przez część orzecznictwa. Wprawdzie w postanowieniach wydanych w niniejszej sprawie pogląd ten został zakwestionowany, jednakże w ocenie pełnomocnika nie można przyjąć, że uchybienie terminu w takich warunkach nosi cechy zawinienia. Postanowieniem z 11 stycznia 2022 r., I SA/Wa 1618/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 86 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pełnomocnik skarżącego wywiódł, że zastosowany przez niego sposób obliczania terminu został oparty na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniu z 23 lutego 2021 r., III OZ 99/21. W ocenie Sądu I instancji nie sposób jednak przyjąć takiego rozumowania, jako że w dacie złożenia skargi, tj. 24 czerwca 2020 r. nie istniało jeszcze powyższe postanowienie. Istotnie, jak trafnie wskazał pełnomocnik, w dacie złożenia skargi nie istniała jeszcze utrwalona praktyka w zakresie stosowania szczególnych rozwiązań wprowadzonych w związku z trwającą pandemią koronawirusa, w tym art. 68 ust. 6 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875; dalej: ustawa z 14 maja 2020 r.). Tym bardziej jednak nie można przyjąć, że uchybienie terminu w niniejszej sprawie było rezultatem rozbieżnych poglądów w orzecznictwie czy też zmienności poglądów prawnych wyrażonych na tle takich samych stanów faktycznych. Sposób obliczania terminu zastosowany przez pełnomocnika skarżącego został w orzecznictwie uznany za błędny. Powołane we wniosku postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2021 r. stanowi wyjątek na gruncie utrwalonej już obecnie linii orzeczniczej, zgodnie z którą rozpoczęcie biegu terminów, przewidziane w art. 68 ust. 6 ustawy, nastąpiło w niedzielę 24 maja 2020 r. (zob. postanowienie NSA z 1 grudnia 2021 r., I OZ 356/21 i powołane tam orzecznictwo). Błędne obliczenie przez profesjonalnego pełnomocnika terminu na wniesienie skargi nie jest okolicznością niezawinioną, zaś fakt, że taki sposób obliczania terminu znalazł następnie potwierdzenie w odosobnionym poglądzie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi, w ocenie Sądu I instancji, podstawy do przywrócenia terminu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego zmianę i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego wg norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. "art. 85 § 2" p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że sposób obliczenia terminu w sposób opisany w skardze, nie stanowi podstawy do przywrócenia terminu. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że dokonanie czynności procesowej, dla której dokonania bieg terminu rozpoczął się w dniu wolnym od pracy, spotkało się rozbieżnymi poglądami w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżący podkreślił, że istota uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu, jaka została przedstawiona w piśmie z 15 grudnia 2021 r., sprowadza się nie tyle do oparcia tej argumentacji na postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakie zostało wydane później, lecz na występujących w praktyce stosowania przepisów ustawy z 14 maja 2020 r., poglądach prawnych i argumentacji przytoczonej dla ich poparcia. Uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2020 r., III OZ 99/21, w którym poruszono problem dnia wolnego od pracy jako chwili, od której nie należy rozpoczynać biegu terminu dla dokonania czynności procesowej, nie zawiera szczegółowego uzasadnienia tego stanowiska, podobnie zresztą jak utrzymane w tej linii orzeczniczej postanowienie WSA w Gdańsku z 30 czerwca 2020 r., I SA/Gd 347/20. Wydaje się zatem, że ta milcząco przyjmowana przez Sądy w w/w judykatach zasada, ma swoje uzasadnienie w przyjmowanym, jako wola ustawodawcy, zamierzeniu zapewnienia stronie możliwości wykorzystania pełnego terminu, przewidzianego dla dokonania oznaczonej czynności procesowej. W sytuacji, kiedy termin taki upływa w dzień wolny, dzień ten nie mógłby zostać wykorzystany dla realizacji tej czynności, stąd uregulowane ustawowo przedłużenie takiego terminu w przypadku, kiedy jego koniec przypada na dzień wolny od pracy czy też w sobotę. Rzecz w tym, że analogiczna sytuacja występuje, gdy nie tylko koniec ale i początek takiego terminu przypada na dzień wolny od pracy czy też w sobotę. Te same względy, jakie przemawiają za przyjęciem, że dzień wolny, jako ostatni dzień terminu, nie jest wliczony do terminu dla dokonania czynności procesowej, przemawiają za przyjęciem, że i początek biegu takiego terminu nie powinien być do biegu terminu wliczony. Chodzi o to, że w dniu wolnym od pracy strona nie ma możliwości uzyskania informacji o zdarzeniu procesowym, z którym ustawa wiąże skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu sądowego lub sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że termin w takiej sytuacji ulega faktycznemu skróceniu przez eliminację pierwszego dnia tego terminu. Jakkolwiek literalne brzmienie art. 115 k.c. przesądza o tym, że do biegu terminu nie wlicza się dnia końcowego przypadającego na dzień wolny od pracy, to jednak nie ma żadnych uzasadnionych względów dla przyjęcia takiego rozwiązania i odmiennego traktowania dnia pierwszego i dnia ostatniego, skoro w obu przypadkach mamy do czynienia z tym samym skutkiem jakim jest faktyczne skrócenie terminu o dzień, kiedy zwyczajowo dokonanie czynności procesowej czy też zapoznanie się ze zdarzeniem inicjującym bieg terminu nie jest możliwe. Przyjmowany pogląd o wliczaniu dnia wolnego do biegu terminu jest motywowany tym, że w dniu takim strona ma możliwość zapoznania się z decyzją, która została jej doręczona. Zupełnie inaczej sytuacja wygląda, kiedy to zdarzeniem inicjującym bieg terminu miałby być dzień wolny od pracy, kiedy to wchodzi w życie przepis prawa procesowego regulujący bieg takiego terminu. Nie sposób wymagać od uczestnika postępowania, w tym pełnomocnika strony, aby skutek prawny działania czy zaniechania ustalany byłby w odniesieniu do zadań, jakie uczestnik ten winien podejmować w dniu wolnym od pracy. Przedstawiony pogląd ma znaczenie o tyle, że to właśnie względy merytoryczne legły u postaw postanowienia NSA z 23 lutego 2020 r. Względy te mają charakter wyjątkowy o tyle, że zaistniały na gruncie zupełnie wyjątkowych regulacji prawnych związanych z ustawą o przeciwdziałaniu Covid i dalej zawieszeniem i podjęciem biegu terminów sądowych. Oparcie się w takich okolicznościach na argumentach, które, chociażby niedominujące, ale jednak znalazły uznanie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza więc, że argumenty takie miały swoje podstawy. Oznacza to, że miernik staranności przy dochowaniu terminu był oparty na argumentacji, jaka jednak została uznana, przynajmniej w przypadku orzeczenia NSA z 23 lutego 2020 r. czy WSA w Gdańsku z 30 czerwca 2020 r., za zasadną. Istotą sporu jest więc nie tyle ocena prawna upływu terminu czy też początku jego biegu, jak to przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, lecz ocena stopnia zawinienia w niedochowaniu tego terminu, czy ściślej ocena miernika staranności przy podejmowaniu działań ukierunkowanych na dochowanie terminu. Jeżeli miernik ten oparty był na argumentacji merytorycznej, jaka zmieściła się w granicach poprawności wykładni, to znaczy, że miernik ten został jednak zachowany. Stosowanie przepisów prawa z natury rzeczy zakłada zarówno występowanie jak i wielość ocen na poszczególnych etapach tego stosowania. Oparcie się na wykładni celowościowej przepisu, nawet jeżeli finalnie nie przyjętej w orzecznictwie, nie oznacza od razu, że przyjęcie takiej wykładni dyskwalifikująco wpływa na ocenę miernika należytej staranności. Staranność taka zostaje bowiem zachowana, jeżeli oparta jest na argumentacji możliwej do przyjęcia. Nie każdy zatem błąd w sposobie liczenia terminu oznacza niedochowanie należytej staranności. Wręcz przeciwnie, w obszarach takiego działania jest miejsce na te stany faktyczne, które jakkolwiek uznane finalnie za błędne, mieszczą się w ramach wielości ocen motywowanych funkcją przepisu, w granicach staranności należytej. Taka zaś sytuacja nie oznacza więc zawinienia w niedochowaniu terminu. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczać by musiało, że profesjonalny pełnomocnik, który opiera prezentowaną przez siebie argumentację na poglądach jakie w takiej czy innej sytuacji nie zdołały zyskać aprobującego poglądu większości przedstawicieli doktryny i orzecznictwa, działa w sposób nienależyty pod względem właściwych reguł staranności. Taki wniosek byłby z oczywistych względów nie do przyjęcia, albowiem oznaczałby on, że dokonanie wykładni obowiązującego prawa w sposób nie taki, jak to zostało ustalone przez sądy, może nie wystarczać dla zachowania właściwych norm staranności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 86 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu winno być wniesione w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 87 § 1 p.p.s.a.) i należy w nim uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu (art. 87 § 2 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 20 kwietnia 2020 r. W tym czasie na terenie Polski obowiązywał wprowadzony z dniem 20 marca 2020 r. przez Ministra Zdrowia stan epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.). W dniu 31 marca 2020 r. wszedł w życie art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), który stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zatem po doręczeniu skarżącemu decyzji termin do wniesienia skargi z art. 53 § 1 p.p.s.a. nie rozpoczął biegu. W myśl art. 68 ust. 6 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 845, z późn. zm.) bieg terminów rozpoczął się ponownie po upływie siedmiu dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Ustawa ta weszła w życie 16 maja 2020 r., w związku z czym bieg terminów rozpoczął się od 24 maja 2020 r. Powołanie powyższych przepisów jest w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy o tyle istotne, że pełnomocnik skarżącego, powołując się na związane ze stosowaniem powyższych przepisów wątpliwości jak i rozbieżności w orzecznictwie co do obliczania terminów procesowych, wywodzi z tego faktu brak winy w uchybieniu przez niego terminu do wniesienia skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja pełnomocnika skarżącego przedstawiona w rozpoznawanym zażaleniu zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie Sąd I instancji ma rację, że w dacie złożenia przedmiotowej skargi, tj. 24 czerwca 2020 r. nie istniało jeszcze postanowienie NSA, na które powołał się pełnomocnik skarżącego we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, jak również nie istniała wówczas jeszcze utrwalona praktyka w zakresie stosowania szczególnych rozwiązań wprowadzonych w związku z trwającą pandemią koronawirusa, w tym art. 68 ust. 6 ustawy z 14 maja 2020 r., niemniej jednak skoro regulacja wynikająca z powyższego przepisu, mająca charakter incydentalny, powiązana z kwestią dotyczącą obliczania terminów m.in. do wniesienia skargi, wywołała wątpliwości na poziomie samego Naczelnego Sądu Administracyjnego, o czym świadczy przytoczone przez pełnomocnika skarżącego postanowienie NSA z 23 lutego 2021 r., III OZ 99/21, jak również postanowienia NSA: z 20 listopada 2020 r., II OZ 989/20; z 23 lutego 2021 r., III OSK 3570/21; z 16 kwietnia 2021 r., III OZ 209/21 i III OZ 205/21; z 4 sierpnia 2021 r., III OZ 546/21, to nie można postawić zarzutu winy polegającej na braku profesjonalizmu pełnomocnikowi, który w jakkolwiek błędny sposób obliczył termin do wniesienia skargi, ale omyłka ta nie świadczy o jego zawodowej nierzetelności, czy też niestaranności, albowiem jego stanowisko mieści się w istocie w granicach dopuszczalności sposobu interpretacji przepisów ustawy z 14 maja 2020 r. w powiązaniu z przepisami p.p.s.a. dotyczącymi obliczania terminów, czego dowodem jest chociażby wskazywane w zażaleniu postanowienie NSA. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 86 § 1 w zw. 188 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może być on uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i 204 p.p.s.a, które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Sądu I instancji.