I SA/Rz 97/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jarosław Szaro, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 roku oddala skargę. UZASDADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (dalej: SKO) z dnia [...] listopada 2020 r. nr SKO.[...], którą SKO, po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, wywołanym wniesieniem przez J.Z. (dalej: Skarżąca)- reprezentowaną przez pełnomocnika – adwokata – odwołania od decyzji Prezydenta Miasta (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia {...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej przez Skarżącą, prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą J. Z., będącą organem prowadzącym Niepubliczne Integracyjne Przedszkole w... –niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy Miasto w kwocie 112 000,00 zł wraz z odsetkami, liczonymi jak od zaległości podatkowych, naliczanych począwszy od dnia 15 grudnia 2017 r. tj. od dnia przekazania na konto Przedszkola ostatniej transzy dotacji za 2017 r., podlegające zwrotowi w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji na wskazany numer rachunku bankowego – uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w zakresie orzeczenia o zwrocie dotacji wykorzystanej w 2017 roku niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 112.000 zł oraz w zakresie orzeczenia o zwrocie odsetek od dotacji za 2017 rok i w tym zakresie określiło wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 roku na kwotę 79.300,00 zł oraz ustaliło termin naliczania odsetek, naliczanych jak od zaległości podatkowych od dnia przekazania z budżetu Gminy Miasto, tj.: od dnia 31 stycznia 2017 r. od kwoty 6.608,33 zł; od dnia 28 lutego 2017 r. od kwoty 6.608,33 zł; od dnia 31 marca 2017 r. od kwoty 6.608,33 zł; od dnia 30 kwietnia 2017 r. od kwoty 6.608,33 zł; od dnia 31 maja 2017 r. od kwoty 6.608,33 zł; od dnia 30 czerwca 2017 r. od kwoty 6.608,33 zł; od dnia 31 lipca 2017 r. od kwoty 6.608,33 zł; od dnia 31 sierpnia 2017 r. od kwoty 6.608,33 zł; od dnia 30 września 2017 r. od kwoty 6.608,33 zł; od dnia 31 października 2017 r. od kwoty 6.608,33 zł; od dnia 30 listopada 2017 r. od kwoty 6.608,33 zł; od dnia 15 grudnia 2017 r. od kwoty 6.608,37 zł do dnia zapłaty, w terminie 15 dni od daty doręczenia decyzji; zaś w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji ustalił, że Skarżąca otrzymała w 2017 r. dotację z budżetu Gminy Miasta w kwocie 1 538 853,00 zł na podstawie art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz.1943 ze zm.), dalej: u.s.o. oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji przyznawanych dla niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Gminy Miasto przez organy inne, niż Gmina Miasto oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji, zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [..]istopada 2016 r. W dniu 6 kwietnia 2018 r. przeprowadzono kontrolę w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji za 2017 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że z dotacji finansowane jest wynagrodzenie dwóch dyrektorów - dyrektora metodycznego i dyrektora administracyjnego. Wynagrodzenie dyrektora administracyjnego pokrywane było na podstawie comiesięcznych faktur za tzw. "czynności dyrektorskie", wystawianych przez Firmę Edukacyjną M. Z.. Oprócz faktur nie było innej dokumentacji, na podstawie której były one wystawiane - umowy zlecenia, zlecenia wykonania usługi, umowy o pracę, ani żadnego zakresu obowiązków przyjętego do realizacji, co potwierdziła ustnie Skarżąca - dyrektor metodyczny przedszkola. Z przedłożonego rocznego rozliczenia dotacji za rok 2017 wynikło, że sfinansowana z dotacji kwota wynagrodzenia MZ, prowadzącego Firmę Edukacyjną M. Z., wynosiła 8 000 zł miesięcznie od stycznia do sierpnia 2017r., natomiast od września do grudnia 2017 r. kwota ta wynosiła 12 000 zł miesięcznie. Organ pierwszej instancji ustalił, że na podstawie statutu organami przedszkola byli dyrektorzy: J. Z. - dyrektor metodyczny oraz M. Z. - dyrektor administracyjny, przy czym dla obydwu stanowisk określony został ten sam katalog obowiązków, obejmujący m.in.: kierowanie bieżącą działalnością placówki i reprezentowanie jej na zewnątrz, sprawowanie nadzoru pedagogicznego, koordynowanie opieki nad dziećmi, współpraca z rodzicami, organizowanie administracyjnej, finansowej i gospodarczej obsługi przedszkola, kierowanie polityką kadrową przedszkola, dysponowanie środkami finansowymi przedszkola i ponoszenie odpowiedzialności za ich prawidłowe wykorzystanie, prowadzenie dokumentacji kancelaryjno-archiwalnej i finansowej. W ocenie organu pierwszej instancji, jeżeli dyrektor placówki nie jest organem prowadzącym szkołę, jest wówczas osobą fizyczną zatrudnioną w szkole. W kontrolowanym okresie z dotacji finansowane było wynagrodzenie osoby prowadzącej przedszkole, pełniącej jednocześnie funkcje dyrektora bezpośrednio odpowiedzialnego za działalność oświatową placówki. W tej sytuacji, wg organu, finansowanie z dotacji wynagrodzenia drugiego dyrektora tej samej placówki stanowi wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem organu zgodnie z wykładnia literalną art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a u.s.o., dotowane może być wynagrodzenie jednego dyrektora. Dyrektor jest organem jednoosobowym reprezentującym szkołę, a zapis statutu powinien uwzględniać ten fakt. W ocenie organu pierwszej instancji wynagrodzenie, które zostało wypłacone M. Z. z tytułu wykonywania funkcji dyrektora w prowadzonej przez Skarżącą placówkę oświatowej jest wydatkiem wykorzystanym niezgodnie z przeznaczeniem. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze. zm.), dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak od zaległości podatkowych. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. SKO decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie orzeczenia o zwrocie odsetek od dotacji za 2017 rok w kwocie 112.000,00 zł, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i w tym zakresie określiło termin naliczania odsetek, naliczanych jak od zaległości podatkowych - od dnia przekazania z budżetu Gminy Miasto, tj.: - od dnia 31 stycznia 2017 r. od kwoty 8.000,00 zł; - od dnia 28 lutego 2017 r. od kwoty 8.000,00 zł; - od dnia 31 marca 2017 r. od kwoty 8.000,00 zł; - od dnia 30 kwietnia 2017 r. od kwoty 8.000,00 zł; - od dnia 31 maja 2017 r. od kwoty 8.000,00 zł; - od dnia 30 czerwca 2017 r. od kwoty 8.000,00 zł; - od dnia 31 lipca 2017 r. od kwoty 8.000,00 zł; - od dnia 31 sierpnia 2017 r. od kwoty 8.000,00 zł; - od dnia 30 września 2017 r. od kwoty 12.000,00 zł; - od dnia 31 października 2017 r. od kwoty 12.000,00 zł; - od dnia 30 listopada 2017 r. od kwoty 12.000,00 zł; - od dnia 15 grudnia 2017 r. od kwoty 12.000,00 zł do dnia zapłaty, w terminie 15 dni od daty doręczenia decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na przepis art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) i b) u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2017 r., zgodnie z którym dotacje o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. 2. zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, c) sprzęt sportowy i rekreacyjny, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przepis art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a u.s.o. wskazuje, że wydatkiem na realizację zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania lub opieki jest wydatek na rzecz organu prowadzącego przedszkole, jeżeli jest to osoba fizyczna, pełniąca funkcję dyrektora szkoły, przy czym przepis ten posługuje się liczbą pojedynczą, co oznacza że dotowane może być tylko jedno stanowisko dyrektorskie. W sytuacji, gdy wykładania językowa pozwala na odczytanie normy prawnej, sięganie po wykładnię systemową i funkcjonalną, w celu uzyskania wykładni normy prawnej nie odpowiadającej literalnemu jej brzmieniu, jest nie tylko pozbawione celu, ale i niedopuszczalne. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji zasadnie zakwestionował, jako kwalifikowane do dotacji, wydatki poniesione tytułem wynagrodzenia dyrektora administracyjnego w 2017 r. w łącznej wysokości 112.000,00 zł, pokrywane na podstawie faktur za tzw. "czynności dyrektorskie", wystawiane przez Firmę Edukacyjną M. Z. Zdaniem organu odwoławczego w przypadku gdy w przedszkolu funkcjonuje zarówno dyrektor odpowiadający bezpośrednio za działalność oświatową, jak i drugi dyrektor do spraw administracyjnych, wynagrodzenie tego ostatniego nie może być rozliczane z dotacji. Istnienie dyrektora ds. pedagogicznych oznacza, że to on, a nie dyrektor administracyjny odpowiada za działalność oświatową i to jego wynagrodzenie winno być rozliczane z dotacji. Dyrektor ds. pedagogicznych realizuje bowiem funkcję kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA), wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r. – I SA/Rz 601/19, uchylił decyzję SKO z [...]lipca 2018 r. nr SKO [...]; orzekł również w zakresie kosztów postępowania sądowego. WSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a. ) w związku z art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. Wyrok WSA został zaskarżony przez SKO skargą kasacyjną a NSA, wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r. – I GSK 286/20, oddalił skargę kasacyjną. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO, opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia 27 listopada 2020 r.orzekło, jak to również już opisano. Uzasadniając decyzję SKO zauważyło, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postepowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, realizując wytyczne zawarte w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. I SA/Rz 601/19, przeprowadziło dodatkowe postępowanie wyjaśniające pod kątem ustalenia, czy czynności, jakie M.n Z., piastujący funkcję dyrektora administracyjnego w Przedszkolu, wykonywał na rzecz Przedszkola, mieściły się w ramach działań zmierzających do realizacji celów działania Przedszkola, w tym opisanych w art. 90 ust. 3d pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz czy wydatki tytułem "czynności dyrektorskich", mogły zostać pokryte z otrzymanej dotacji oświatowej w 2017 roku. SKO wskazało, że pełnomocnik Skarżącej w piśmie z dnia 19 października 2020 r. wyjaśnił, że M. Z. z tytułu wykonywania funkcji dyrektora administracyjnego w przedszkolu, realizacji czynności kadrowych i organizacyjnych w oddziale Przedszkola oraz wykonywania tam czynności związanych z prowadzeniem zakładu pracy, wykonywaniem pracy edukacyjnej i terapeutycznej na rzecz dzieci Przedszkola, a także prowadzenia szeregu zajęć dodatkowych dla dzieci, wystawiał co miesiąc faktury VAT noszące tytuł "czynności dyrektorskie" w kwocie 8.000 zł (w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r.) i w kwocie 12.000 zł (w okresie od 1 września 2017 r. do 31 grudnia 2017 r.). Pomimo że wynagrodzenie to, jak podkreślił pełnomocnik Skarżącej, miało charakter ryczałtowy, zgodnie z informacją strony, na podstawie dokumentacji Przedszkola z całego 2017 r., M. Z. w okresie całego 2017 roku przeprowadził: 1. około 1060 razy 30 minutowe zajęcia terapeutyczne (zajęcia korekcyjno- kompensacyjne, logopedyczne, rewalidacja dla dzieci z autyzmem, rewalidacja dla dzieci z niepełnosprawnością intelektualną, pedagogiczne - terapia ręki), co daje około 530 godzin zegarowych, przy koszcie godzinnej terapii w kwocie 50 zł, co w całym roku daje kwotę 26.500 zł; 2. zajęcia opiekuńcze - ok. 25 godzin w tygodniu, w miesiącu ok. 100 godzin, przy koszcie godzinnej opieki w kwocie 30 zł, czyli 3.000 miesięcznie, co w roku daje kwotę 3.600 zł; 3. zajęcia szachowe - 14 grup po 40 zł za zajęcia, co daje 2.200 zł miesięcznie, co w roku daje kwotę 26.400 zł; 4. zajęcia komputerowe - 14 grup po 40 zł za zajęcia, co daje 2.200 zł miesięcznie, co w roku daje kwotę 26.400 zł; 5. czynności zarządczo-administracyjne - ok. 5 godzin w tygodniu, w miesiącu ok. 20 godzin, przy koszcie godzinnych czynności w kwocie 50 zł, co daje 1.000 zł miesięcznie, co w roku daje kwotę 12.000 zł. Po zsumowaniu ww. kwot wskazanych przez stronę otrzymujemy kwotę 94.900 zł. Zgodnie z wyjaśnieniami strony, zwiększenie kwoty wynagrodzenia od m-ca września do grudnia 2017r. wynikało ze zmiany sporej części kadry, która prowadziła zajęcia specjalistyczne, na nowe pracownice, które nie miały doświadczenia lub stosownego wykształcenia, dlatego M. Z. przejął praktycznie wszystkie zajęcia z dziećmi. W okresie przerwy wakacyjnej M. Z. i Skarżąca dokonywali czynności remontowych oddziałów przedszkolnych. M. Z. dbał nadto o zaspokojenie aktualnych potrzeb Przedszkola (np. poprzez robienie zakupów). Strona jednocześnie wskazała, że MZ nie miał obowiązku bieżącego, codziennego ewidencjonowania godzin pracy. Pełnomocnik Skarżącej, w odpowiedzi na kolejne wezwanie SKO zawarte w piśmie z dnia 28 października 2020 r. - w piśmie z dnia 6 listopada 2020 r. wyjaśnił, że prowadzone w Przedszkolu w 2017 r. szczegółowo wymienione zajęcia dodatkowe, nie były objęte podstawą programową. Kolegium nie neguje faktu, że M. Z.wykonywał szereg zajęć dodatkowych, które nie wchodziły jednak w zakres statutowych obowiązków osoby piastującej funkcję dyrektora administracyjnego Przedszkola (Rozdział III pkt. 2 Statutu Przedszkola). Wskazano również, odnosząc się do finansowania tych dodatkowych zajęć, że poza opłatą za basen wynoszącą 10 zł miesięcznie i uiszczaną wyłącznie w miesiącach czerwiec-lipiec, wszystkie wymienione zajęcia dostępne były dla dzieci bez konieczności ponoszenia dodatkowych opłat przez rodziców. Podniesiono jednocześnie, że wszystkie koszty związane z organizacją i prowadzeniem wskazanych powyżej zajęć ponoszone były przez organ prowadzący z dotacji oświatowej lub środków pochodzących z czesnego wpłacanego przez rodziców. Jednocześnie, w związku z żądaniem przez Kolegium złożenia wyjaśnienia, na jakie cele, poza wyżywieniem, ponoszone były przez Przedszkole środki pobierane od rodziców z tytułu czesnego, pełnomocnik Skarżącej odmówiła udzielenia tych wyjaśnień, podnosząc że żądane informacje wykraczają poza granice kontroli wykorzystania przez Skarżącą środków pochodzących z dotacji oświatowej. Kolegium uznało, że z dotacji oświatowej nie może być finansowana cała kwota należności określona w fakturach jako "czynności dyrektorskie" MZ, gdyż Skarżąca pierwotnie twierdziła że były to tzw. "czynności dyrektorskie", a następnie "konwertuje" te same wydatki również na poczet wynagrodzenia za usługi terapeutyczne i dydaktyczne świadczone przez M. Z., wykonywane przez niego zajęcia terapeutyczne, zajęcia szachowe oraz zajęcia komputerowe, jako zajęcia dodatkowe, nie objęte podstawą programową przedszkola i nie związane bezpośrednio z funkcją dyrektora administracyjnego i statutowym zakresem jego obowiązków. Dalej argumentując, SKO powołało się na Statut Przedszkola i wywiodło że wyjaśnienia podawane przez Pełnomocnika Skarżącej należy uznać za sprzeczne z zapisami Statutu, że koszty wszystkich dobrowolnych zajęć dodatkowych, poza basenem w okresie lipca i sierpnia 2017 r. pokrywane były przez Przedszkole, bez konieczności ponoszenia dodatkowych kosztów przez rodziców. W przypadku, gdy Skarżąca zwalnia z opłat za zajęcia dodatkowe rodziców dzieci uczęszczających do Przedszkola, to działanie to uznać należy za całkowicie dowolne, nie znajdujące oparcia, ani w obowiązujących przepisach, ani w postanowieniach statutu Przedszkola, co sprawia, że poniesionych z tego tytułu wydatków nie można uznać na wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem dotacji oświatowej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 25.10.2017r., sygn. akt I Sa/Lu 585/17, CBOSA). SKO podkreśliło że obowiązek wykazania zarówno samego wydatkowania kwot otrzymanych tytułem dotacji, jak i zgodności z prawem sfinansowania poszczególnych wydatków ze środków z dotacji, spoczywa na podmiocie, który otrzymał dotację (por. prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 122/18; CBOSA, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 354/18, publik, w Lex nr 2540471). W realiach niniejszej sprawy Skarżąca nie wykazała, by koszty prowadzonych przez M.Z. zajęć dodatkowych winny zostać pokryte z dotacji oświatowej. Okoliczność ta, jak już wyżej zaznaczono, w świetle treści obowiązującego stronę Statutu, skutkuje uznaniem tych wydatków jako wydatkowanych niezgodnie z przeznaczeniem. Określając wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 roku przez Skarżącą Kolegium oparło się na wyjaśnieniach pełnomocnika strony i podanej przez niego wycenie poszczególnych zajęć prowadzonych przez MZ w 2017 roku, wobec braku jakichkolwiek innych dowodów w tym zakresie. Zakwestionowane zostały, jako podlegające niezasadnie pokryciu z dotacji oświatowej, zajęcia dodatkowe - zajęcia terapeutyczne w wymiarze ok. 530 godzin zegarowych, przy koszcie jednej godziny w kwocie 50 zł, i łącznej kwocie 26.500 zł, podlegającej podziałowi przez 12, co dało kwotę 2.208,33 zł miesięcznie. Kolegium zakwestionowało również, jako podlegające pokryciu z dotacji oświatowej, koszty zajęć szachowych i zajęć komputerowych, każde 14 grup po 40 za zajęcia, co dało kwoty po 2.200 zł co miesiąc, czyli kwoty po 26.400 zł rocznie. Suma ww. wydatków w skali roku 2017 wyniosła 79.300 zł, co po podzieleniu przez liczbę miesięcy w roku pozwoliło na określenie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w skali miesiąca na kwotę 6.608,33 zł. SKO opisało również kwestię naliczonych odsetek oraz odniosło się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 8, 10, 73 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. i wskazało że zarzuty te są bezpodstawne. Skarżąca - reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata - wniosła skargę do WSA na decyzję SKO z dnia 27 listopada 2020 r. Zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 153 P.p.s.a. poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem oceny prawnej i wskazań ujętych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 05 listopada 2019 r. - I SA/Rz 601/19 w zakresie oceny, czy czynności jakie wykonywał M. Z. na rzecz Przedszkola mieściły się w ramach zadań zmierzających do osiągnięcia celów Przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania, opieki, w tym profilaktyki społecznej, co doprowadziło do dokonania wykładni przepisów art. 90 ust. 3d u.s.o. w sposób sprzeczny z oceną prawną i wskazaniami Sądu, 2) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez nie dokonanie wszechstronnej analizy materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przez Prezydenta Miasta w toku kontroli i przekazanego przez stronę w sprawie, a także pominięcie i nie rozważenie w sposób wszechstronny argumentów i dowodów przedkładanych przez stronę w toku postępowania, co doprowadziło do pominięcia przez SKO: faktu wykonywania przez MZ szeregu czynności związanych z czynnościami dyrektora; że kwestie rodzaju zajęć dodatkowych, ich finansowanie i rozliczanie było przedmiotem kontroli prowadzonej przez Prezydenta Miasta, której wynikiem jest wydana w dniu 6 maja 2019 r. decyzja; rzeczywistego zakresu obowiązków wykonywanego przez M. Z. i uznanie, że pomimo wykonywanych przez Niego czynności realizujących cele Przedszkola, to znaczna część wynagrodzenia nie może zostać pokryta z dotacji oświatowej, a z czesnego uiszczanego przez rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola, 3) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej w zakresie żądania od strony składania dowodów i wyjaśnień, które już były poddawane ocenie przez organ wydający decyzję- Prezydenta Miasta a to zakresu zadań dyrektorów ze Statutu przedszkola, wykazu zajęć dodatkowych, jak też ich finansowania- i na etapie postępowania kontrolnego, jak i przy wydawaniu decyzji nie zostały stwierdzone żadne uchybienia w tym zakresie, co skutkowało nieprawidłowym stwierdzeniem przez SKO, że część dotacji jaka została wydatkowana na wynagrodzenie dla M. Z. wydana została nieprawidłowo, 4) art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, co doprowadziło do dokonania wyliczenia przez SKO części wynagrodzenia jaka nie może zostać pokryta z dotacji, podczas gdy wynagrodzenie wypłacane M. Z. miało charakter wynagrodzenia ryczałtowego, a podane przez stronę wartości za wykonywane przez niego czynności miały jedynie charakter przykładowy, pokazujący nakład pracy M. Z. w ramach realizacji celów i zadań Przedszkola, które nie były związane wyłącznie z pełnioną funkcją dyrektora; II. przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 90 ust. 3d pkt 1) lit. a) i 2) ustawy o systemie oświaty poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do konstatacji, że pomimo uznania poza wszelką wątpliwość przez SKO, że czynności jakie wykonywał M. Z. pełniąc funkcję dyrektora administracyjnego na rzecz przedszkola mieściły się w ramach działań zmierzających do realizacji szeroko pojętych celów działalności przedszkola ujętych w tym przepisie, to z uwagi na fakt, iż część z tych zadań w postaci realizacji zajęć dodatkowych dla dzieci, które nie stanowią podstawy programowej, a za które nie pobierane były opłaty od rodziców, nie może zostać pokryta z dotacji oświatowej, 2) art. 90 ust. 3e u.s.o. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że organy uprawnione są do prowadzenia kontroli wykraczającej poza rozliczenie środków pochodzących z dotacji, co doprowadziło do żądania przedstawienia przez Skarżącą dokładnego rozliczenia, na co wydatkowane są środki pochodzące z wpłat uiszczanych przez rodziców z tytułu czesnego, a odmowa przedstawienia takich dokumentów skutkowała negatywnymi konsekwencjami w postaci przyjęcia, że część wynagrodzenia uiszczona na rzecz MZ nie mogła zostać pokryta z dotacji, a z opłat rodziców. Wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podnosząc że motywy zaskarżonej decyzji są aktualne również wobec zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Z mocy art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W kontekście przywołanej normy należy przypomnieć, że WSA w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. – I SA/Rz 601/19 stwierdził, że SKO nieprawidłowo zinterpretowało treść przepisu art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. Wskazał, że przepis ten, nieobowiązujący już w chwili orzekania, w ciągu roku 2017, a więc tego, którego dotyczy zaskarżona decyzja zmieniał swoją treść kilkukrotnie, więc dla wskazania podstawy rozstrzygnięcia Sąd przytoczy brzmienie tego, wielokrotnie zmienianego przepisu . Z dniem 1 stycznia 2017 r. przepis ten stanowił, że: dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Treść jego została zmieniona z dniem 1 lutego 2017 r. ustawą z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U.2017 poz.60 ) w ten sposób, że z jego treści w zdaniu wstępnym wyeliminowano słowa "kształcenia specjalnego i". Kolejna zmiana nastąpiła z dniem 16 czerwca 2017 r., gdy ustawą z dnia 21 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy o systemie informacji oświatowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017 poz.949) wprowadzono te słowa do ustawy na nowo. Zmiana istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nastąpiła z dniem 1 września 2017 r., na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U.2017 poz.60), gdy pkt 2 tego przepisu przyjął brzmienie: "sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe". W tym brzmieniu przepis ten obowiązywał do 31 grudnia 2017 r. Stracił moc z dniem 1 stycznia 2018 r., na skutek wejścia w życie ustawy Prawo oświatowe. Przepis ten określa cele, na które mogą być przeznaczone środki otrzymane w ramach dotacji na prowadzenie m.in. przedszkola. Mogą być więc one przeznaczone na pokrycie bieżących wydatków szkół, przedszkoli i placówek i obejmuje to każdy wydatek poniesiony na działalność tego typu formy edukacji. Jako egzemplifikację tego typu wydatku wskazano w punkcie pierwszym tego przepisu możliwość wypłaty wynagrodzenia osobie prowadzącej szkołę lub przedszkole. Jednocześnie uzależniono prawo do otrzymania wypłaty od pełnienia funkcji dyrektora przedszkola albo prowadzenia zajęć w innej formie wychowania przedszkolnego. Przepis ten nie wprowadza, tak jak to błędnie uznały organy, ograniczenia "ilości" osób mogących pełnić funkcje dyrektora przedszkola, ale wprowadza możliwość przeznaczenia środków finansowych pochodzących z dotacji na wynagrodzenie osoby będącej organem prowadzącym przedszkole. Redakcja tego przepisu przesądziła sporną wcześniej w orzecznictwie kwestie możności przeznaczenia środków z dotacji na wynagrodzenie osoby prowadzącej szkołę. Omawiany przepis dopuszczał taką możliwość, jednak pod warunkiem, że osoba taka będzie pełniła funkcję dyrektora lub dokonywała czynności, o których mowa w tym przepisie. Nie reguluje on zatem prawa przyznania wynagrodzenia dyrektorowi szkoły, kwestii wielości osób zajmujących stanowisko dyrektora (vice dyrektora czy też podobne), ale dotyczy kwestii, kiedy środki z dotacji mogą zostać przeznaczone na wynagrodzenie osoby prowadzącej szkołę lub przedszkole. Organy przyjmując, że stwarza on podstawę prawną do przyjęcia, że w szkole może być tylko jedna osoba wykonująca obowiązki dyrektora naruszyły prawo materialne i naruszenie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Omawiany przepis nie stoi na przeszkodzie temu, by w szkole lub przedszkolu, o ile jest to uzasadnione racjonalnie i funkcjonalnie obowiązki kierującego jednostka pełniło więcej niż jedna osoba. Wydatek ten musi być jednak poniesiony na cele działalności szkoły, a więc musi on dotyczyć działań pozwalających na realizacje celów przedszkola. Stanowi zapłatę za pracę , dzieło czy zlecenie dzięki którym cele przedszkola są realizowane. Powyższe twierdzenie - dalej wskazał Sąd - jakkolwiek dezawuuje dotychczasowe rozważania organu nie jest wystarczające do przyjęcia, że środki wykorzystane na zapłatę dla MZ za wykonywanie "czynności dyrektorskich" zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Organ musi ustalić, czy służyły one celom działalności przedszkola. Tylko bowiem w takiej sytuacji można uznać, że ta część dotacji została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. W wytycznych WSA zauważył, że w tym zakresie pomocna może być treść pkt 2 art. 90 ust. 3d u.s.o., który stanowi że za wydatki takie uważa się także te, które służą sfinansowaniu wydatków związanych z realizacja działań organu założycielskiego. Do realizacji takich zadań opisanych w art. 5 ust. 7 u.s.o. , a od 1 września 2017 r. w art. 10 ust.1 ustawy - Prawo oświatowe należą odpowiedzialność za jej działalność, a w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 1a) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 5) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki. Jeżeli zatem środki wypłacane M. Z. mieściły się w kategorii zadań opisanych w tych przepisach, to również może być tak, że nie będą mogły być one uznane za wydane w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Kwestia ta nie była jednak dotychczas przedmiotem rozważań organu. Ma jednak istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś Sąd nie może w tym zakresie organu zastąpić. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i uwzględni, że przepis art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. nie ogranicza liczby dyrektorów w Przedszkolu. Niezależnie jednak od tego rozważy czy czynności jakie wykonywał na rzecz Przedszkola M. Z. mieściły się w ramach działań zmierzających do realizacji celów działania szkoły (w tym tych opisanych w art. 90 ust. 3d pkt 2 u.s.o ). W zależności od podjętych wniosków wyda stosowną decyzję. W kontekście przepisu art. 153 P.p.s.a. i przytoczonych motywów zawartych w prawomocnym wyroku WSA z dnia 5 listopada 2019 r. Sąd uznał, że zarzut Skarżącej że SKO naruszyło art. 153 jest nieuzasadniony. Opisując ten zarzut oraz go motywując Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z wytycznymi WSA SKO było zobowiązane ustalić czy kwota wynagrodzenia jakie było wypłacone na rzecz M. Z. służyła celom działalności Przedszkola, bowiem tylko w ten sposób można uznać, że ta część została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Wbrew wskazaniom WSA organ doszedł do przekonania, że pomimo wykonywania przez M. Z. czynności związanych stricte z celami Przedszkola i wykonując je w zasadzie znacznie ponad wymiar "normalnego" etatu, nie powinien otrzymać za to wynagrodzenia pokrytego z dotacji przeznaczonej właśnie na te cele- kształcenie, opieka, wychowanie. Tak przedstawiając stanowisko SKO Skarżąca ignoruje istotne motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium bowiem, zauważając brak współpracy procesowej Skarżącej – polegający na nieprzedstawieniu Statutu Przedszkola obowiązującego w 2017 roku oraz odmowie udzielenia wyjaśnień, na jakie cele poza wyżywieniem, ponoszone były przez Przedszkole środki pobierane od rodziców z tytułu czesnego, wywiodło że początkowo czynności wykonywane przez M. Z. były opisane na fakturach jako "czynności dyrektorskie", a następnie wskazano że otrzymywane przez niego kwoty stanowiły wynagrodzenie za usługi terapeutyczne i dydaktyczne, wykonywane przez niego zajęcia terapeutyczne, zajęcia szachowe oraz zajęcia komputerowe, jako zajęcia dodatkowe, nie objęte podstawą programową Przedszkola i niezwiązane bezpośrednio z funkcją dyrektora administracyjnego i statutowym zakresem jego obowiązków. W tym miejscu należy zaakceptować stanowisko procesowe Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wobec odmowy udostępnienia przez pełnomocnika Skarżącej Statutu Przedszkola obowiązującego w 2017 r. uzasadnionym było dokonanie analizy postanowień Statutu obowiązującego w chwili prowadzenia postępowania przez SKO, który był dostępny na stronie internetowej Przedszkola. Wymaga zauważenia, że Skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a więc działania polegające na odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, materiałów wiążą się z tzw. ryzykiem procesowym. Ostatnio wspomniana zasada oznacza, że jeżeli argumenty podnoszone jako podstawa odmowy udostępnienia dokumentu okażą się niezasadne strona postępowania nie może skutecznie kwestionować skutków procesowych nieprzedstawienia dokumentów. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Sąd stwierdza, że żądanie przez SKO dokumentów i wyjaśnień było uzasadnione i nie wykroczyło – wbrew zarzutowi skargi poza normę zawartą w art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty. Art. 90 ust. 3e tej ustawy stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Zupełne, wyczerpujące przeprowadzenie takiej kontroli uzasadniało zwrócenie się do Skarżącej o dokumenty i wyjaśnienia, o które zwróciło się SKO. Akcentowanie przez Skarżącą w skardze, że kwestie zasadności prowadzenia za wynagrodzeniem przez M.Z. zajęć i dokonywanie usług było przedmiotem oceny Prezydenta Miasta w ramach przeprowadzonej kontroli jest pozbawione prawnej podstawy i nie pozbawiało SKO możliwości żądania od Skarżącej określonych dokumentów i wyjaśnień. Protokół nie jest aktem który mógłby korzystać z waloru niewzruszalności. W skardze wskazano, że chodzi o protokół kontroli z dnia 22 maja 2018r. Te okoliczności jednoznacznie wskazują, że ustalenia kontroli, na które powołuje się Skarżąca, chociaż znajdują się w urzędowym dokumencie nie korzystają z domniemania związania dla innych organów w innych postępowaniach, a to oznacza że SKO uprawnione było do żądania określonych dokumentów i wyjaśnień. Wbrew stanowisku Skarżącej wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. nie ograniczały SKO tylko do oceny czy czynności, których dotyczyły faktury były realizowane na cele Przedszkola. W żadnej mierze wytyczne nie ograniczały SKO w zakresie przedstawionej przez ten organ argumentacji. Uprawnione ustalenia SKO, że wykazywane przez Skarżącą czynności i zajęcia, których koszty - według Statutu Przedszkola – były pokrywane w 2017 r. z tzw. "czesnego" powodują, że wynagrodzenie MZ w tym zakresie nie może być uznane jako prawidłowo pokryte z dotacji. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a i 2 u.s.o. poprzez błędną jego wykładnię, przy zauważeniu że opis tego zarzutu dotyczy jego zastosowania. Kolegium bowiem uznało – wobec opisanej wyżej postawy procesowej Skarżącej, że nie jest w stanie jednoznacznie ustalić kwestii odpłatności rodziców za zajęcia dodatkowe Skarżącej. Podkreślić należy, co Sąd już wcześniej zauważył, że określone stanowisko procesowe spowodowało że SKO nie mogło w sposób jednoznaczny dokonać niektórych ustaleń faktycznych, a wobec odmiennych postanowień Statutu Przedszkola miało prawo wyciągnąć konsekwencje procesowe, które zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 8 § 1 art. 80 K.p.a., gdyż wbrew tym zarzutom sposób ponownego rozpatrzenia sprawy przez SKO w postępowaniu odwoławczym nie był dotknięty niedostatkami i wadami, które zostały podniesione w opisie i uzasadnieniu tych zarzutów. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.