I OSK 1310/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1703/21 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r. nr KOX/1315/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego postanawia uchylić zaskarżone postanowienie w całości i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania Postanowieniem z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1703/21 (dalej postanowienie I SA/Wa 1703/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: 1. odrzucił skargę Miasta [...] (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie) na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej Kolegium lub organ II instancji) z 16 grudnia 2019 r. nr KOX/1315/Po/19 (dalej orzeczenie z 16 grudnia 2019 r.) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego; 2. zwrócił skarżącemu ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 200 zł uiszczone tytułem wpisu sądowego od skargi. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zakres kognicji sądów administracyjnych określony został w art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej ppsa), zaś orzeczenie zaskarżone w tej sprawie nie mieści się w katalogu przewidzianym w tym przepisie. Brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby kontrolę sądowoadministracyjną orzeczenia zaskarżonego w niniejszej sprawie - stosownie do art. 3 § 3 ppsa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych wydawane w procedurze aktualizacyjnej przewidzianej art. 78 i art. 79 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, dalej ugn) zapadają w postępowaniu o charakterze administracyjnym, ale stanowiącym tylko jedną z faz tej procedury, która zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego, opartego na cywilnoprawnej umowie. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ugn, sprawy dotyczące aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste zostały poddane kognicji sądów powszechnych. Żaden przepis nie przewiduje w sprawach tego rodzaju kognicji sądów administracyjnych. Na skutek sprzeciwu skarżącego od orzeczenia Kolegium z 16 grudnia 2019 r. Sąd Rejonowy [...] [...] Wydział Cywilny prawomocnym postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. sygn. akt [...] (dalej postanowienie z [...] czerwca 2021 r.) umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270; dalej ustawa zmieniająca). W ocenie Sądu I instancji, niniejsza sprawa ma charakter cywilnoprawny i jako taka nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tej sytuacji Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, zwracając skarżącemu ze środków budżetowych Sądu 200 zł uiszczone tytułem wpisu sądowego od skargi na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa (k. 28-30 akt sądowych). Skargę kasacyjną złożył skarżący, zaskarżając postanowienie I SA/Wa 1703/21 w całości, zrzucając postanowieniu naruszenie: 1. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 3 § 2 i 2a ppsa przez niezasadne uznanie, że niedopuszczalna jest skarga od orzeczenia Kolegium z 16 grudnia 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] położonej w W. przy ul. [...] związanego z własnością lokalu nr [...] i w konsekwencji odrzuceniu skargi z 6 lipca 2021 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa; b. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej przez przyjęcie, że od orzeczeń wydanych na jego podstawie służy sprzeciw otwierający drogę sądową do rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny; 2. prawa materialnego: a. art. 79 ust. 3 i 7 ugn przez niezasadne przyjęcie, że orzeczenie Kolegium z 16 grudnia 2019 r. rozstrzyga co do istoty sprawy wniosek o ustalenie, że podwyższenie stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste było nieuzasadnione, podczas gdy orzeczenie to rozstrzygnęło w kwestiach incydentalnych; b. art. 80 ust. 1 ugn przez niezasadne przyjęcie, że skarżącemu służyło prawo wniesienia sprzeciwu od orzeczenia Kolegium. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak i o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; skarżący zrzekł się rozprawy w niniejszej sprawie (k. 42-44v akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy, który stanowił podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia Kolegium, postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Ustawa zmieniająca weszła w życie 13 lutego 2019 r. Z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: po pierwsze, wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. i po drugie, brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., tj. dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wyklucza, że rozstrzygnięcie dotyczące zasadności ustalonej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste może zapaść. Art. 4 ustawy zmieniającej dotyczy kwestii związanych z ustaleniem opłaty przekształceniowej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co - zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040; dalej ustawa przekształceniowa) - w odniesieniu do określonych gruntów nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. Ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.). Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten - wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej - stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie wszczęte przed Kolegium w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego prowadzone jest na podstawie przepisów ugn. Złożenie wniosku kwestionującego aktualizację opłaty rocznej inicjuje postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, którego przedmiotem jest ustalenie opłaty. Rozpatrując taki wniosek kolegium winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli jednak nie dojdzie do zawarcia ugody w powyższej kwestii, wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty (art. 79 ust. 3 ugn). Jest to orzeczenie co do istoty sprawy, które nie podlega ani weryfikacji w trybie administracyjnym, ani zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wniesienie sprzeciwu powoduje, że orzeczenie kolegium traci moc, a sprawa aktualizacji opłaty podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym nie jest zatem kontrola orzeczenia kolegium; rozstrzygnięcie sądu powszechnego nie może też skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez kolegium; sąd orzeka w przedmiocie zasadności aktualizacji opłaty rocznej. W toku postępowania przed kolegium odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy kpa o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Oznacza to, że w przypadku zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania, jak to przewiduje w szczególności art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy kpa. Art. 105 § 1 kpa reguluje kwestię umorzenia postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości. Regulacja ta winna znaleźć odpowiednie zastosowanie w przypadku uznania przez kolegium istnienia podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Art. 105 § 1 kpa stanowi, że umorzenie postępowania następuje w formie decyzji. Wyłączenie stosowania przepisów o odwołaniach wskazuje na dwie okoliczności. Po pierwsze, wyłączenie stosowania przepisów o odwołaniach w art. 79 ust. 7 ugn oznacza, że ustawodawca nie wykluczył wydania w toku postępowania przed kolegium takiego orzeczenia, do którego mogłyby one znajdować zastosowanie na skutek odpowiedniego stosowania przepisów kpa o postępowaniu (Dział II kpa). Po drugie, wyłączenie stosowania przepisów o odwołaniach powoduje, że wydane przez kolegium rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania nie podlega kontroli w trybie administracyjnym i staje się ostateczne. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie ustalenia i aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego (a więc również podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości - jak w niniejszej sprawie) przebiega w dwu etapach: w pierwszym, postępowanie prowadzone jest przed samorządowym kolegium odwoławczym i dotyczy badania zasadności wysokości opłaty rocznej, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Do przeniesienia kompetencji na sąd powszechny dochodzi na skutek wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ugn, sprzeciw wnosi się od orzeczenia kolegium. Powstaje pytanie, jaki jest zakres rozstrzygnięć kolegium objętych pojęciem orzeczenia w rozumieniu art. 80 ust. 1 ugn - czy obejmuje on wyłącznie orzeczenia o jakich stanowi art. 79 ust. 3 ugn, tj. o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty, czy też obejmuje także inne rozstrzygnięcia wydawane w związku ze sprawą, w tym o umorzeniu postępowania. Ustawodawca w art. 79 ust. 3 ugn posłużył się określeniem "orzeczenie", co jest zgodnie traktowane w orzecznictwie jako wyraz tego, że skoro kognicji organu administracji poddano spór majątkowy o charakterze cywilnym, to akt kończący takie postępowanie stanowi odrębny rodzaj rozstrzygnięcia, co specjalnie podkreślił ustawodawca, używając nazwy "orzeczenie" (J.P. Tarno, A. Wrzesińska-Nowacka: Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, "Samorząd Terytorialny" 1995/7-8/s. 109 i nast.). W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r. I OPS 12/13 wyrażono stanowisko, że chociaż spór między użytkownikiem wieczystym a właścicielem gruntu rozstrzyga organ administracji, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, to jednak zapadłe w tym zakresie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną. Stanowisko to opiera się na stwierdzeniu, że sprawa aktualizacyjna, zawisła przed kolegium, nadal pozostaje w istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego, przez co nie ma jakichkolwiek podstaw, aby przedmiotowe orzeczenie uznać za decyzję administracyjną. Jako zasadnicza kwestia jawi się charakter sprawy (majątkowy i cywilny), którego dotyczyć ma orzeczenie kolegium. W uchwale I OPS 12/13 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że okoliczność, że sprawa w znaczeniu materialnym ma charakter cywilny i należy do właściwości sądów powszechnych nie musi samo przez się wykluczać właściwości sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach we wszelkim zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd uprzednio wyrażony w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 1999 r. OPS 12/99 (ONSA 2000/ 2/47), w której - powołując art. 184 Konstytucji RP - stwierdzono, że rozwiązania przewidujące przejście sprawy z drogi administracyjnej na drogę sądową nie oznaczają, że w takich sprawach przysługuje tylko droga do sądu powszechnego, a skarga sądowoadministracyjna w ogóle nie jest dopuszczalna. W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest bowiem wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania. W odniesieniu do opłaty za użytkowanie wieczyste sąd powszechny może przejąć do rozpoznania sprawę w zakresie sporu co do zasadności aktualizacji tej opłaty, czyli w zakresie dotyczącym kwestii majątkowej (cywilnej). W niniejszej sprawie przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, jak przyjął Sąd I instancji, ale dopuszczalność jego rozpoznania ze względu na materialoprawną regulację art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dopiero rozstrzygnięcie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego otworzy drogę do wydania przez Kolegium orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 ugn, a następczo do zgłoszenia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Art. 80 ust. 1 ugn i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, by od orzeczenia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego, gdyż służy on jedynie od orzeczeń, o których stanowi art. 79 ust. 3 ugn. Stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 2/18 potwierdza, że w toku postępowania przed kolegium w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, na skutek odpowiedniego stosowania przepisów kpa, dochodzi do wydania rozstrzygnięć związanych z prowadzonym postępowaniem, które co do zasady nie mogą podlegać kontroli sądu powszechnego, dla którego zastrzeżona jest kognicja w kwestii cywilnej, związanej ze sporem o wysokość opłaty za użytkowanie. W oparciu o powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, doszedł do wniosku, że pojęcie "orzeczenia", od którego - zgodnie z art. 80 ust. 1 ugn - możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 ugn o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty. Nie mieszczą się w nim inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów kpa wskazanych w art. 79 ust. 7 ugn. O tym, czy rozstrzygnięcia te podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga ich charakter i przepisy ppsa. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie, jako wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, a nie na podstawie art. 79 ust. 3 ugn, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 kpa). Decyzja ta wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów kpa i na administracyjnym etapie postępowania jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ppsa i służy na nią skarga do sądu administracyjnego. W wyniku sprzeciwu sąd powszechny nie bada poprawności orzeczenia kolegium, ponieważ orzeczenie to - zgodnie z art. 80 ust. 3 ugn - z chwilą wniesienia sprzeciwu traci moc. Sąd powszechny, w razie bezzasadności umorzenia postępowania, nie mógłby doprowadzić do uchylenia orzeczenia Kolegium, a sprawa nie mogłaby powrócić na etap postępowania przed Kolegium. W efekcie, gdyby przyjąć, że od orzeczenia o umorzeniu postępowania wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego, to w sytuacji uznania przez sąd, że nie zachodzą przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania i przesłanki do umorzenia, o których stanowi art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej wydanie rozstrzygnięcia przez sąd powszechny nastąpiłoby z pominięciem administracyjnego etapu postępowania. Tymczasem, model przewidziany w ugn jest dwuetapowy, ponieważ sprawa podlega merytorycznemu rozpoznaniu na dwu etapach przez różne organy. Tożsamy pogląd o dopuszczalności sądowoadminstracyjnej kontroli orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, został wyrażony w postanowieniach NSA z: 12.5.2022 r. I OSK 1626/21; 26.4.2022 r. I OSK 571/22; 28.3.2022 r. I OSK 164/22 (cbois), który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. W tej sprawie nie zaszły przesłanki do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 ppsa i dlatego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, wskazać należy, że w tej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 ppsa, wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym stanowi art. 201, art. 203 i art. 204 ppsa. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.2.2008 r. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.