II SA/Rz 1440/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [....] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. S. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego A. S. (dalej: "skarżąca"). W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2021 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem B. S., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym do dnia 31 marca 2025 r., ze wskazaniem niemożności ustalenia daty powstania niepełnosprawności i ustaleniem, że stopień stwierdzonej niepełnosprawności istnieje od 5 lutego 2021 r. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] Wójt odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r. z uwagi na niemożliwość ustalenia daty powstania niepełnosprawności. Zaskarżoną do Sądu decyzją organ II instancji utrzymał decyzję Wójta w mocy. Wprawdzie Kolegium nie zgodziło się z przyjęciem przez organ I instancji negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci daty powstania niepełnosprawności, jako niezgodnej z treścią art. 17 ust 1 lit. b u.ś.r., powołując się w tym zakresie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, jednak stwierdziło istnienie innej negatywnej przesłanki przyznania tego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., tj. że żyje matka podopiecznego, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto zaznaczyło, że w sprawie nie została wykazana przesłanka rezygnacji z pracy, bowiem wnioskodawczyni od 2005 r. nie wykazała żadnej aktywności zawodowej, podczas gdy niepełnosprawność u jej męża powstała w 2021 r. Zatem minął okres 15 lat braku aktywności zawodowej i nie można mówić o rezygnacji z pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Ponadto wskazało, że żyją dzieci podopiecznego, które także zobowiązane są do opieki i alimentacji na rzecz ojca. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec męża, - dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. polegającej na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma matkę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów nie sprawuje jej, - dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia, opieki stałej lub długotrwałej, choć niekoniecznie całodobowej, - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ braku związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowy istnieje, - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 8, 9, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i wydanie decyzji tylko w oparciu o fakt, że żyje matka podopiecznego. Na tych podstawach i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie decyzji organu I instancji, na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, z kolei na podstawie art. 119 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. W toku postepowania sądowoadministracyjnego zmarł podopieczny B. S. ( odpis skrócony aktu zgonu). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z wnioskiem skarżącej i przy braku sprzeciwu organu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że w aktach sądowych znajduje się odpis skrócony aktu zgonu B. S., z tytułu opieki, nad którym skarżąca ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne. Z dokumentu tego wynika, że zmarł w dniu 18 października 2021 r. Sąd stwierdza, że okoliczność śmierci podopiecznego w toku postępowania sądowego pozostaje bez wpływu dla dokonania przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji, skoro okoliczność ta zaistniała po wydaniu decyzji, a tym samym po zakończeniu postępowania sądowadministracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że narusza ona prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy. W postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, że mąż skarżącej jest niepełnosprawny, a niepełnosprawność istnieje od 53-go roku życia. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5 lutego 2021 r. Wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 22 lutego 2021 r.). Skarżąca sprawuje nad mężem całodobową opiekę, co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia (wywiad środowiskowy akta administracyjne). Okoliczności tej organ nie kwestionował. W toku postępowania odpadła negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia tj. wiek, w którym powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki. Organ II instancji prawidłowo zakwestionował stanowisko organu I instancji powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną od wieku, w którym powstała niepełnosprawność. Kwestia ta nie budzi aktualnie wątpliwości orzeczniczych. Błędnie natomiast organ odwoławczy przyjął, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż żyje matka niepełnosprawnego męża skarżącej, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w ustępie 5 pkt 2 ww. artykułu, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Z przepisów ustawy wprost wynika, że małżonek osoby niepełnosprawnej jest osobą uprawnioną w pierwszej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego. Osobom kolejno wymienionym w art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie przysługuje pod warunkiem, że osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, poza wyłączeniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego małżonka będącego osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy), nie wymienia żadnych innych - poza ogólnymi przesłankami dotyczącymi wszystkich uprawnionych - przesłanek, których zaistnienie uniemożliwiałoby przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym współmałżonkiem. Niewątpliwie małżonek jest osobą, na której, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, ciąży obowiązek alimentacyjny wobec współmałżonka. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie Sądów jak również Trybunału Konstytucyjnego szczególną rolę przypisuje się stosunkom małżeńskim i wynikających z nich obowiązków alimentacyjnych małżonków. Kwestia ta nie powinna budzić żadnych wątpliwości. Przeciwne stanowisko Kolegium nie znajduje żadnego uzasadnienia. Nieprawidłowe jest również stanowisko Kolegium odnośnie niespełnienia przez skarżącą przesłanki jaką jest brak rezygnacji z zatrudnienia, którą organ II instancji wywodzi z faktu, że skarżąca od 2005 r. nie wykazała żadnej aktywności zawodowej. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że warunkiem przyznania świadczenia jest tak rezygnacja z pracy, jak i nie podejmowanie zatrudnienia – art. 17 ust. 1 u.ś.r. Również w tym zakresie Sądy są zgodne co do tego, że sam fakt, że osoba występująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od jakiegoś czasu pozostawała bez pracy, nie uzasadnia braku istnienia bezpośredniego związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy a opieką nad niepełnosprawnym. Niedopuszczalne jest rozumienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w taki sposób, że przesłanka związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym i rezygnacją z zatrudnienia mogłaby zostać spełniona tylko wówczas, gdyby wniosek o świadczenie pielęgnacyjne złożono wkrótce po podjęciu opieki nad osobą niepełnosprawną i rezygnacji z pracy ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2021 r. III SA/Gd 848/21). Dla ustalenia niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki wystarczające jest stwierdzenie, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do podjęcia przez niego zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym, wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy, w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. Należy zatem z całą mocą podkreślić, że to czy skarżąca we wcześniejszych okresach pozostawała w zatrudnieniu i czy z niego rezygnowała, pozostawało bez znaczenia dla oceny aktualnej sytuacji skarżącej sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Istotne jest, czy obecnie spełnia - z uwagi na faktyczną opiekę sprawowaną nad mężem - przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Istotne dla sprawy pozostawało, czy aktualnie (w tym okresie sprawowania opieki) skarżąca jest potencjalnie gotowa do pracy i czy sprawowana przez nią faktyczna opieka nad mężem (jej rozmiar) uniemożliwia jej podjęcie aktywności zawodowej w jakimkolwiek zakresie. Chybione są również uwagi odnośnie tego, że żyją dzieci podopiecznego, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny. Należy bowiem wskazać, że dzieci podopiecznego należą do kolejnego, po małżonku kręgu osób obowiązanych alimentacyjnie. Dla zasadności wniosku o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do osoby z pierwszego kręgu osób zobowiązanych alimentacyjnie, bezprzedmiotowa pozostaje zdolność alimentacyjna osób należących do kolejnych grup alimentacyjnych. Przeciwna argumentacja organu, o tym, że skoro żyją dzieci podopiecznego to współmałżonek nie może skorzystać z tego prawa prowadzi do przyjęcia dodatkowej, pozaustawowej, negatywnej przesłanki przyznania takiego świadczenia, co jest oczywiście działaniem niezgodnym z prawem. Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ uwzględnieni wyrażoną w wyroku ocenę prawną. Organ weźmie również pod uwagę stwierdzony w toku postepowania sądowadministracyjnego fakt śmierci podopiecznego. Wskazać należy, że zgodne z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 4 u.ś.r.: kwotę świadczenia pielęgnacyjnego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Śmierć w trakcie okresu świadczeniowego "osoby podlegającej opiece", nie świadczy o bezprzedmiotowości skierowanego przez opiekuna do organu żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres rzeczywiście sprawowanej przez niego opieki, tj. za okres od złożenia wniosku o przyznanie świadczenia do momentu śmierci osoby podlegającej opiece ( wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 540/21). Jeżeli bowiem w tym czasie opieka była już sprawowana, to przy spełnieniu wszystkich ustawowych przesłanek konieczne jest przyznanie wnioskowanego świadczenia, natomiast nie może dojść do umorzenia postępowania w tej części, jego przedmiot ciągle istnieje. Bezprzedmiotowe staje się natomiast rozstrzyganie o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od daty śmierci tej osoby. Z uwagi bowiem na takie zdarzenie, opieka nie może być już sprawowana. Tym samym nie może już być mowy o spełnieniu przez kogokolwiek przesłanek warunkujących możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ( wyrok WSA w Krakowie z 27 czerwca 217 r., sygn. akt III SA/Kr 538/17).