IV SAB/Po 195/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 01 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę w całości T. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB" lub "organ") w załatwieniu sprawy: podania - żądania strony z dnia [...].08.2021 r. Stwierdzając naruszenia prawa: art. 35 § 1 kpa, a nawet art. 35 § 3 kpa i 12 kpa Skarżący wniósł o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez PINB w K. bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ppsa, 2. uwzględnienie skargi na bezczynność PINB w K. przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w K. w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa) 3. stwierdzenie, że PINB w K. dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa), 4. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie przez PINB w K. - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa), 5. przyznanie od PINB w K. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa (art. 149 § 2 ppsa), przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody - dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności lub przewlekłości 6. zasądzenie od PINB w K. na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł. W motywach skargi wskazano, że T. S. składając podanie z dnia [...].08.2021 r. (wpływ do organu w dniu [...].08.2021 r.) w istocie domagał się wszczęcia postępowania z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń określonych w przepisach - warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W ocenie skarżącego będącego współwłaścicielem działki sąsiedniej wniosek dotyczył wszczęcia procedury naprawczej z art. 50 ust. 1 pkt 4 i następnych Prawa budowlanego. Żądanie to nie zostało do tej pory załatwione w sposób zgodny z prawem - PINB w K. ani nie zawiadomił o wszczęciu postępowania na żądanie strony (art. 61 § 4 kpa), ani też nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a § 1 kpa), co jednoznacznie wskazuje na stan bezczynności w tym zakresie. W dniu [...].09.2021 r. wpłynęło do organu ponaglenie. Po otrzymaniu ponaglenia organ tego samego jeszcze dnia przeprowadził czynności kontrolne, o których zapewne mowa jest w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego i stwierdził, że .przedmiotowy obiekt jest budowany zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym w Starostwie Powiatowym w K. znak: [...] z dnia [...].02.2021 r., co uprawniało organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych, ale organ tego też nie uczynił, co niewątpliwie dowodzi bezczynności. W ocenie skarżącego przepis art. 53a § 1 Prawa budowlanego nie wyklucza postępowania z inicjatywy strony. Wszczynanie postępowań z urzędu nie uniemożliwia i uniemożliwiać nie może wszczęcie takiego postępowania na żądanie strony. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt sprawy wynika, że skarżący wypełnił powyższy wymóg składając stosowne ponaglenie. Wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca bezczynność organu w rozpoznaniu podania skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r. Dokonując rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej jako k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Pojęcie bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Odnosząc się do kwestii bezczynności organu w niniejszej sprawie podkreślić w tym miejscu należy, iż sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z wymienionych terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. (data wpływu do organu: [...] sierpnia 2021 r.) T. S. zawiadomił PINB o prowadzonych robotach budowlanych na działce sąsiedniej oraz zwrócił się do organu o przeprowadzenie kontroli tejże budowy. Z uwagi na fakt, iż skarżący nie wskazał o jaką nieruchomość chodzi, PINB pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. (znak: [...]) wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniesionego podania poprzez określenie obiektu budowlanego, o którego kontrolę On wnosi. W odpowiedzi na ww. wezwanie pełnomocnik Skarżącego - J. K., wskazał iż podanie dotyczy robót budowlanych na dz. [...] przy ul. [...], obręb K. W. obejmujących rozbudowę budynku mieszkalnego wykonanych przez M. O.. Następnie PINB wezwaniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. (znak: [...]) wezwał M. O., właściciela nieruchomości dz. o nr [...] przy ul. [...] w K. W. do przedłożenia dokumentów świadczących o legalności wykonania robót budowlanych obejmujących rozbudowę budynku mieszkalnego na ww. nieruchomości. W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2021 r., M. O. przesłał do PINB kopię zgłoszenia budowy lub przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przedłożonego w Starostwie Powiatowym w K.. W związku z tym PINB zwrócił się do Starosty [...], Wydział Architektury i Budownictwa o przekazanie informacji czy w posiadanych rejestrach widnieje informacja o udzieleniu pozwolenia na budowę lub przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych na ww. nieruchomości w K. W. W odpowiedzi PINB pozyskał informację że w rejestrach Starostwa Powiatowego przedmiotowa rozbudowa jest zarejestrowana pod nr [...] Pismem z dnia [...] września 2021 r. (znak: [...]) PINB poinformował T. S. o poczynionych ustaleniach wskazując, że roboty budowlane na dz. [...] są prowadzone na podstawie zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego nie wniesiono sprzeciwu. W tym piśmie PINB poinformował skarżącego, że w stosunku do przedmiotowych robot budowlanych na dz. [...] podejmie czynności kontrolne. W dniu [...] września 2021 r. na dz. [...] przy ul [...] w K. W. przeprowadzona został kontrola prowadzonej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W trakcie kontroli ustalono, że rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego odbywa się w oparciu o skuteczne zgłoszenie z dnia [...] lutego 2021 r. dokonane w Starostwie Powiatowym w K. (znak; [...]). W trakcie kontroli ustalono, że wykonano ławy fundamentowe dla rozbudowy budynku na warstwie chudego betonu, wykonano ściany fundamentowe z bloczków betonowych oraz wykonano częściowo izolację ścian fundamentowych. Pracownicy PINB podczas przeprowadzonej kontroli dokonali pomiarów wykonanych fundamentów i ich odległości od granic, nie stwierdzając naruszenia parametrów obiektu określonych w projekcie budowlanym (projekcie zagospodarowania działki i projekcie architektoniczno-budowlanym). Następnie pismem z dnia [...] września 2021 r. (znak: [...]) PINB poinformował pełnomocnika skarżącego, o wynikach przeprowadzonej kontroli, wskazując, że przedmiotowy obiekt jest budowany zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym w Starostwie Powiatowym w K. znak: [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Uwzględniając przedstawioną powyżej chronologię podejmowanych czynności Sąd stwierdził, iż brak jest podstaw do zasadnego zarzucania PINB bezczynności w spornym postępowaniu. W ocenie Sądu, działania podejmowane przez organ w toku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania były prawidłowe i wynikały z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ działał wnikliwie i szybko, dążąc do ustalenia kompletnego stanu faktycznego oraz zgromadzenia materiału dowodowego. Zdaniem Sądu pismo skarżącego z dnia 4 sierpnia 2021 r. (data wpływu do organu) miało charakter interwencyjny i zawierało wniosek o podjęcie czynności kontrolnych (sprawdzających) na działce sąsiedniej. Wbrew twierdzeniem skarżącego nie stanowił on natomiast wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Organ nadzoru budowlanego właściwie zareagował na pismo skarżącego i podjął czynności kontrolne na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego. Postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Z faktu prowadzenia takich czynności nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Najistotniejszym elementem w przypadku kiedy organy nadzoru budowlanego podejmują czynności na skutek pisma, wniosku czy też skargi, jest jego ocena pod względem merytorycznym, a więc zgłoszonego żądania, czy jest to konkretny wniosek o wszczęcie postępowania w indywidualnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego wnioskodawcy, czy tez skarga obywatela o charakterze ogólnym. Gdy w toku kontroli okaże się, że sporny obiekt jest prawidłowo budowany zgodnie z pozwoleniem (zgłoszeniem), postępowanie administracyjne nie zostaje wszczęte i organ nie ma podstaw, aby zakończyć je jakimkolwiek rozstrzygnięciem. Natomiast stwierdzenie w trakcie kontroli nieprawidłowości obliguje organ do wszczęcia określonego postępowania administracyjnego, a dokonywane w trakcie kontroli ustalenia, zanotowane w protokole, stanowią w świetle art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego materiał dowodowy wystarczający do podjęcia stosownej decyzji kończącej postępowanie. W przypadku zatem czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi lub wniosku obywatela, przepisy art. 48, art. 50-51 Prawa budowlanego mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepisy Prawa budowlanego regulujące tryby postępowań nadzorczych organów nadzoru budowlanego w sprawach związanych z kontrolą legalności wykonywanych robót budowlanych (art. 48-51 Prawa budowlanego) nie zawierają postanowień w zakresie wszczęcia postępowania w tego rodzaju sprawach. Stanowisko dopuszczające wszczęcie postępowania w zakresie objętym przepisami art. 48-51 Prawa budowlanego (regulującym tzw. postępowanie legalizacyjne lub naprawcze) nie tylko z urzędu, ale i na wniosek strony postępowania jest szeroko akceptowane w orzecznictwie sądowym (patrz np. wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11 i 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1815/13, postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1815/13 czy nowsze orzecznictwo, jak wyroki NSA z dnia 21 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2364/17 i 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 45/18, dostępne CBOSA). W konkluzji, oceniając przebieg kwestionowanego postępowania, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.