II SA/Gl 1069/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta J., na podstawie art. 61 i in. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., zwanej dalej u.p.s.,) oraz w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej - k.p.a.), ustalono odpłatność E.S. (dalej: strona, skarżąca) za pobyt matki S.M. w Domu Pomocy Społecznej "A" w J. w następujących wysokościach: 1) od 1 lutego 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. w wysokości 88,99 zł miesięcznie; 2) od 1 września 2017 r. do 31 marca 2018 r. w wysokości 1.581,47 zł miesięcznie; 3) od 1 kwietnia 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. w wysokości 813,30 zł miesięcznie; 4) od 1 lipca 2018 r. do 10 lipca 2018 r. w wysokości 262,40 zł miesięcznie; 5) od 11 lipca 2018 r. do 31 lipca 2018 r. w wysokości 522,48 zł miesięcznie; 6) od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2018 r. w wysokości 771,30 zł miesięcznie; 7) od 1 października 2018 r. do 31 grudnia 2019 r. w wysokości 159,89 zł miesięcznie; 8) od 1 stycznia 2020 r. do 30 kwietnia 2020 r. w wysokości 225,16 zł miesięcznie; 9) Zwolniono stronę z odpłatności za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w okresie od 1 maja 2020 r. do 17 listopada 2020 r. W uzasadnieniu wskazano m. in., że pensjonariuszka została skierowana do domu pomocy społecznej w 2013 roku na podstawie decyzji administracyjnej. Była wdową. Ma córkę E.S., natomiast syn zmarł w 2011 r. Pensjonariuszka była mieszkanką Domu Pomocy Społecznej do dnia 17 listopada 2020 r., kiedy to zmarła. Średni miesięczny koszt pobytu w DPS wynosi 4.898,64 zł, z czego pensjonariuszka wnosiła opłatę 70 % swojego dochodu, czyli 1.925,88 zł. Pozostałe środki w wysokości 2972,76 zł regulowane były przez Miasto J. Z informacji przekazanych przez stronę wynika, iż jest osobą niepełnosprawną, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i utrzymują się z jednego wynagrodzenia, które było zmienne i wyniosło m. in. 3699,41 zł. Kryterium dochodowe wynosi 528 zł - 300 % kryterium dochodowego stanowi kwota 1584 zł. Strona w sposób uporczywy i rażący nie współpracuje z organem, uniemożliwia prowadzenie czynności zmierzających do ustalenia jej sytuacji osobistej, majątkowej i dochodowej. Na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca DPS. W odwołaniu od wskazanej powyżej decyzji skarżąca stwierdziła, że decyzja zawiera wadę nieważności i jest dla niej krzywdząca. Naruszono art. 2, 7 Konstytucji RP, art. 61, 103 ust. 2 u.p.s., 6 – 10, 156 §1 k.p.a. Podała, że organ pominął jej sytuację majątkową oraz finansową. Wskazała na złe relacje, jakie miała z matką, która się nią nie interesowała. Szeroko opisała naruszone zasady konstytucyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m .in., że strona nie zawarła umowy w przedmiocie odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, w związku z czym zasadne jest ustalenie opłaty w drodze decyzji administracyjnej. Organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość ww. odpłatności. Postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Ustawodawca nie uzależnił obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych (wstępnych i zstępnych) od okoliczności subiektywnych, takich jak wzajemne stosunki w rodzinie. Skargę na ww. decyzję złożyła strona, zaskarżając ją w całości. Zarzuciła błędne obciążenie jej odpłatnością za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej naruszono m. in. przepisy Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 2, 7 Konstytucji RP, art. 61 ust. 1 i 2, 8, 11, 103 ust. 2, 104 pkt 5 u.p.s., 6 – 10, 156 §1 k.p.a., 751 Kodeksu cywilnego (przedawnienie należności). Podała, że wadliwie skierowano matkę do DPS i wadliwie ustalono odpłatność. Organ pominął sytuację majątkową oraz finansową strony. Wskazała na złe relacje, jakie miała z matką, która się nią nie interesowała. Szeroko opisała naruszone zasady konstytucyjne i procesowe. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu społecznej określone zostały w art. 61 ust. 1 tej ustawy. Są to w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Innymi słowy, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 7/17 z dnia 11 czerwca 2018 r., wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Formą, oprócz umowy, może tu być decyzja, o której mowa w art. 59 ust. 1 ww. ustawy. Strona takiej umowy nie zawarła, pomimo możliwości. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 204/10, stwierdził, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym również świadczenia w formie usług opiekuńczych w domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Właściwy organ decyzją orzeka o skierowaniu do domu pomocy społecznej, o umieszczeniu w konkretnej placówce, ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej, jak też ustala należną opłatę od osób bliskich osobie umieszczonej w placówce, indywidualizując przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 ustawy obowiązek. Decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Sąd w niniejszym postępowaniu nie weryfikuje decyzji o umieszczeniu mieszkańca w DPS, w tym zasadności i celowości takiego rozwiązania. Jest to odrębne rozstrzygnięcie od którego przysługiwały środki odwoławcze, zarówno zwyczajne, jak i nadzwyczajne. Obowiązek wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz ciężarem publicznoprawnym. Nie stosuje się tu też przepisów prawa cywilnego dotyczących przedawnienia roszczeń, w tym wskazanego w skardze art. 751 KC. Organy dokładnie odniosły się do kwestii sytuacji majątkowej i finansowej rodziny skarżącej i dokonały szczegółowych wyliczeń. Na tej podstawie została wyliczona opłata, która jest konsekwencją pobytu w DPS. Okoliczności dotyczące sytuacji finansowej strony mogą stanowić co najwyżej podstawę do częściowego lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć jedynie sytuacji, w której dana osoba wnosi opłatę lub jest do tego zobowiązana, czyli zarówno osoba, jak i wysokość opłaty, zostały już wcześniej ustalone w odpowiednim rozstrzygnięciu. Zwolnienie musi bowiem odnosić się do skonkretyzowanego obowiązku. Stąd też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r., II SA/Ke 1145/19). Również w wyroku NSA z 27 listopada 2019 r., sygn. I OSK 1782/19, argumentowano: "Wskazanie w tym przepisie na »osobę wnoszącą opłatę« w doktrynie, jak i w orzecznictwie, wiąże się z tym, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty." Skarżąca ma zatem prawo, by wystąpić o tego rodzaju ulgę, wymaga to jednak jej inicjatywy. Na marginesie można zwrócić uwagę, nie przesądzając na przyszłość rozstrzygnięcia, bowiem konieczne jest przeprowadzenie odrębnego postepowania, że nawet jeśli nie spełniono przesłanek z art. 64a u.p.s., to jednak art. 64 tej ustawy zawiera katalog przykładowy przesłanek uprawniających do zwolnienia od opłaty. Świadczy o tym użycie zwrotu "w szczególności". Zmiany wprowadzone w treści przepisów art. 64 i 64a u.p.s. w latach 2015 i 2019 świadczą o tym, że ustawodawca dostrzegł konieczność uwzględnienia przy nakładaniu obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej trudnych relacji pomiędzy pensjonariuszem a osobą zobowiązaną. Wymaganie w każdym przypadku orzeczenia sądu powszechnego, np. o skazaniu za czyny na szkodę dziecka, w tym także od osób obecnie dojrzałych, w sposób nieuzasadniony różnicowałoby sytuację dwóch grup podmiotów (wnioskodawców) - tych, którzy uzyskali stosowny wyrok sądu powszechnego i tych, którzy nie ze swojej winy takiego wyroku nie posiadają i obecnie już nie mogą go uzyskać. Brak wyroku może wynikać z przyczyn niezależnych od danej osoby, zwłaszcza jeżeli do czynów karalnych dochodziło w okresie, gdy była ona małoletnia. Z powództwem o pozbawienie władzy rodzicielskiej występuje wówczas drugi rodzic, a nie małoletni samodzielnie. Trudno też wymagać, by dana osoba obligatoryjnie składała zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przeciwko rodzicowi. Podstawowa różnica pomiędzy przepisami art. 64 i 64a u.p.s. dotyczy wyłącznie obligatoryjności bądź fakultatywności zwolnienia z odpłatności i zakresu zwolnienia - w całości bądź w części. O ile sąd powszechny pozbawi prawomocnym orzeczeniem władzy rodzicielskiej rodzica (bądź zostanie wydany wyrok karny, o którym mowa w art. 64a u.p.s.), organ pomocy społecznej na wniosek osoby zobowiązanej do uiszczania odpłatności za pobyt tego rodzica w domu pomocy społecznej, ma obowiązek w całości zwolnić tę osobą z odpłatności. W razie przedstawienia takiego wyroku przez wnioskodawcę organ pomocy społecznej nie jest uprawniony do dokonywania odmiennych ustaleń, a w konsekwencji do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego. Z kolei w przypadkach określonych w art. 64 u.p.s. organ pomocy społecznej może, w granicach uznania, zwolnić z odpłatności w całości lub w części - gdy stwierdzi istnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 maja 2021 r., II SA/Ke 166/21). Zatem wszystkie te okoliczności, które skarżąca podnosi w skardze, a które odnoszą się do jej trudnej relacji z matką, do zachowania matki (grożenie członkom rodziny śmiercią, podejmowanie prób zabójstwa, itp. – s. 15 skargi) będą ewentualnie podlegałby rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu, w trybie art. 64 u.p.s., o ile skarżąca je zainicjuje. Art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Skarżąca nie wykazała, by jakiekolwiek uchybienia w tym zakresie miały przełożenie na treść wydanej decyzji, która odpowiada prawu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6-10, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1, 156 §1 k.p.a., art. 61 i art. 64 u.p.s., art. 2, 7 Konstytucji RP, art. 8, 11, 61 ust. 1 i 2, 103 ust. 2, 104 pkt 5 u.p.s., 751 Kodeksu cywilnego, ww. Konwencji ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.