II SA/Ke 773/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 28 lipca 2021 r. nr XLII/282/2021 w przedmiocie udzielenia burmistrzowi wotum zaufania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. II SA/Ke 773/21 Uzasadnienie J. S. działając imieniem własnym, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej zwanej "u.s.g." oraz art. 50 i nast. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej zwanej "p.p.s.a.", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ćmielowie nr XLII/282/2021 z dnia 28 lipca 2021 r. w sprawie udzielenia Burmistrzowi Ćmielowa wotum zaufania za 2020 rok. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 28 aa ust. 9 u.s.g. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i w konsekwencji arbitralne, dowolne i naruszające zasady równego traktowania, słuszności i sprawiedliwości, a w konsekwencji podjęcie uchwały bez faktycznego ujawnienia ich przyczyn, z naruszeniem obowiązku motywowania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej, skutkujących brakiem możliwości stwierdzenia z jakich powodów nie udzielono J. S. piastującej urząd Burmistrza Ćmielowa wotum zaufania za rok 2020. Mając powyższe na uwadze skarżąca na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skarżąca podniosła, że uchwała o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania narusza jej interes prawny jako osoby piastującej urząd Burmistrza Ćmielowa. Wprawdzie nie jest ona jednoznaczna z pozbawieniem burmistrza jego funkcji, ale zgodnie z art. 28aa ust. 10 u.s.g. stanowi pierwszy etap w procedurze jego odwołania. Brak udzielenia wotum - w dwóch kolejnych latach może skutkować podjęciem przez radę uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania burmistrza, stąd zaskarżona uchwała może negatywnie zaważyć na jednostkowych uprawnieniach lub interesach prawnych. W uzasadnieniu skargi jej autorka podała, że uchwałą z dnia 28 lipca 2021 roku Nr XLII/282/2021 w sprawie udzielenia Burmistrzowi Ćmielowa wotum zaufania za rok 2020 Rada Miejska w Ćmielowie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., art. 28aa ust. 9 u.s.g. postanowiła nie udzielić wotum zaufania Burmistrzowi Ćmielowa J. S. za rok 2020. Zaskarżona uchwała została uzasadniona jedynie przytoczeniem przepisów prawa wskazujących na wyłączną właściwość rady gminy w przedmiocie podejmowania uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania, jak i wskazaniem wyników głosowania w przedmiocie udzielenia J. S. wotum zaufania. W uzasadnieniu tym brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do wyników debaty nad raportem o stanie gminy, które to winny zostać zawarte w treści uzasadnienia Uchwały nr XLII/282/2021 z dnia 28 lipca 2021 roku. Zdaniem Skarżącej sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny poprzez przytoczenie jedynie norm prawnych stanowiących podstawę podjęcia uchwały, jak i wskazanie wyników głosowania w przedmiocie udzielenia wotum zaufania uniemożliwia ustalenie motywów negatywnej oceny działalności organu wykonawczego tj. Burmistrza Ćmielowa za rok 2020. Rada Miejska w Ćmielowie podejmując zaskarżoną uchwałę wykonywała swoje kompetencje, jednak jej działanie nosi znamiona arbitralności, a zatem nie może być ono uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do państwa rodzi po stronie organów władzy obowiązek motywowania swoich rozstrzygnięć, a obowiązek ten zaliczyć należy do standardów demokratycznego państwa prawnego i jest elementem jawności działania władzy publicznej. Zasada demokratycznego państwa prawnego została wyrażona wprost w art. 2 Konstytucji RP i stanowi fundament polskiego porządku prawnego. Sporządzenie uzasadnienia w zaprezentowanej przez Radę Miejską w Ćmielowie formie nie pozwala Skarżącej na ustalenie rzeczywistych motywów podjęcia przez Organ uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, za prawidłowość którego burmistrz - jako organ wykonawczy ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pogląd przeciwny czyniłby taką kontrolę iluzoryczną. Takie działania Rady Miejskiej w Ćmielowie stanowią naruszenie art. 32 Konstytucji tj. zasady równości i dyskryminacji. Wykazując interes prawny niezbędny do zaskarżenia ww. uchwały Rady Miejskiej w Ćmielowie Skarżąca podkreśliła, że nieudzielenie jej wotum zaufania jako piastunowi urzędu Burmistrza Ćmielowa, wpływa na negatywną ocenę kwalifikacji Skarżącej do realizacji zadań funkcjonariusza publicznego, co może również przełożyć się na odbiór J.S. przez mieszkańców Ćmielowa tj. potencjalnych wyborców. Niczym nieuzasadniona negatywna opinia prawa wyrażona w zaskarżonej uchwale narusza również prawo do nieposzlakowanej opinii, jak i kwalifikacji Skarżącej. Podjęte przez Radę Miejską w Ćmielowie działania stanowią początkowy element procedury ukierunkowanej na ogłoszenie i przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania Skarżącej ze stanowiska Burmistrza Ćmielowa, a zatem oczywistym jest, że podjęcie takiej uchwały wpływa na sferę interesu prawnego Skarżącej. Odwołanie J. S. pełnienia funkcji burmistrza doprowadzi do naruszenia interesu prawnego Skarżącej przez co należy rozumieć m.in. ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. W odpowiedzi na skargę, udzieloną w imieniu Rady Miejskiej w Ćmielowie przez Przewodniczącą Rady Miejskiej w Ćmielowie, organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu udzielonej odpowiedzi organ wskazał, że Rada Miejska podjęła zaskarżoną uchwałę podczas obrad w dniu 28 lipca 2021 r. Z protokołu obrad wynika, że jej podjęcie poprzedziła debata o raporcie o stanie Gminy Ćmielów za 2020 r., co wypełnia dyspozycję art. 28aa ust. 9 u.s.g. Nad projektem uchwały w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi Ćmielowa wotum zaufania za 2020 r. głosowało 6 radnych "za" a 9 wstrzymało się od głosu, przy ustawowej liczbie 15 radnych. Z uwagi na brak wymaganej bezwzględnej większości ustawowego składu rady gminy, uchwała nie została skutecznie podjęta, to zaś skutkowało przyjęciem, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o jego nieudzieleniu. Rada nie zgodziła się z zarzutem lakoniczności uzasadnienia zaskarżonej uchwały podkreślając, że projekt uchwały Rady Miejskiej posiadał wymagane uzasadnienie. Żaden z przepisów prawa nie zawiera bowiem wytycznych dla rady gminy odnośnie treści uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania. Nie wskazuje również przesłanek, którymi radni powinni się kierować oceniając przedstawiony przez Burmistrza raport. Zgodnie ze stanowiskiem organu, przepisy u.s.g. nakładają na radę obowiązek poddania pod głosowanie projektu uchwały o udzieleniu wotum zaufania dopiero po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Protokół z obrad wraz z zapisem audiowizualnym potwierdzają, że taka debata się odbyła. Argument skarżącej odnośnie niemożliwości ustalenia jaki był motyw podjęcia zaskarżonej uchwały jest więc chybiony. Nadto podkreślono, że każdy z radnych ze względu na brak przepisów w tym zakresie, może dokonać swobodnej oceny przedstawionego raportu. Na tym tle przedstawiono wyrażony w orzecznictwie pogląd odnośnie nieistnienia obowiązku uzasadniania stanowiska przez radnych, którzy wstrzymali się od głosu jak również sporządzania przez przewodniczącego rady "zbiorczego" uzasadnienia stanowisk radnych, którzy głosowali przeciwko uchwale w sprawie udzielenia wotum zaufania czy głosując nad taką uchwałą wstrzymali się od głosu (por. wyrok WSA w Gdańsku sygn. akt III SA/Gd 829/20). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Dopuszczalność wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę jest uzależniona m.in. od legitymacji skarżącej, która podlega badaniu w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten po nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), nie przewiduje obecnie konieczności poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, ani też dochowania terminu do jej wniesienia. W doktrynie i orzecznictwie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 11 a ust. 1 pkt 2 wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym gminy. Obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest przedstawienie radzie gminy raportu o stanie gminy (art. 28aa ust. 1 u.s.g.). Do wyłącznej właściwości rady gminy, należy m.in. rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu (art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g). W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 u.s.g.). Najogólniej rzecz ujmując kompetencje wójta jako organu administracji samorządowej wynikają z przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz przepisów prawa procesowego. Uchwała podjęta w trybie art. 28aa ust. 9 u.s.g. tj. o udzieleniu wotum zaufania wójtowi bądź gdy nie zostanie podjęta - wywołująca skutki w postaci nieudzielenia wotum zaufania, niewątpliwie dotyczy sfery publicznoprawnej osoby piastującej urząd wójta. Z tych względów zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Ćmielowie ma bezpośredni wpływ na uprawnienia skarżącej jako osoby piastującej urząd Burmistrza Ćmielowa, zaś normy zawarte w art. 28aa u.s.g., stanowią źródło interesu prawnego osoby pełniącej tę funkcję. W przypadku nieudzielenia takiej osobie wotum zaufania, co do zasady zostaje naruszony jej interes prawny, co oznacza, że osoba piastująca urząd burmistrza może kwestionować uchwałę rady przed sądem administracyjnym. Niewątpliwie skarżąca w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. w analizowanej sprawie posiada legitymację do jej zaskarżenia. Przedmiotem skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie, była uchwała Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 28 lipca 2021 r. nr XLII/282/2021 wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a, art. 28aa ust. 9 u.s.g. w sprawie udzielenia Burmistrzowi Ćmielowa wotum zaufania za 2020 rok. Stosownie do treści tej uchwały, po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy postanawia się nie udzielić wotum zaufania Burmistrzowi Ćmielowa za 2020 r. (§ 1). W § 2 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu powołano się na kompetencje rady wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. w zakresie podejmowania uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania. Nadto przedstawiono wyniki głosowania nad projektem o udzieleniu Burmistrzowi Ćmielowa wotum zaufania, zaznaczając, że głosowanie odbyło się po przeprowadzeniu debaty nad przedłożonym przez Burmistrza raportem o stanie gminy. Wobec stwierdzenia, że projekt uchwały nie uzyskał wymaganej ustawowo bezwzględnej większości głosów (ustawowy stan radnych – 15; "za" 6 radnych; 9 wstrzymało się od głosu), uznano, że doszło do podjęcia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania Burmistrzowi Ćmielowa. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy, należy m.in. rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Z przepisem tym jest powiązany art. 28aa u.s.g. dotyczący szczegółowych warunków przedstawiania raportu, przeprowadzania nad nim debaty, a następnie podejmowania uchwały w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania. I tak, stosownie do art. 28aa ust. 1 u.s.g., wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), zaś rada gminy może określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu (art. 28aa ust. 3 u.s.g.). Rada gminy rozpatruje raport o stanie gminy podczas sesji, na której jest podejmowana uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem przeprowadza się debatę (art. 28aa ust.4 u.s.g.). W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych, mogą też zabierać głos mieszkańcy gminy po uprzednim zgłoszeniu przewodniczącemu rady (art. 28aa ust. 5, 6, 7 i 8 u.s.g.). Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (art. 28aa ust. 9 u.s.g.). W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 u.s.g.). Brzmienie przepisu 28aa ust. 9 jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca przewidział wyłącznie głosowanie nad udzieleniem organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego wotum zaufania. Jest to celowy zabieg mający na względzie uniknięcie potrzeby podejmowania uchwały o przeciwstawnej treści. Innymi słowy, niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania nie oznacza, że została podjęta uchwała o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi) wotum zaufania, lecz jest równoznaczne w skutkach z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Skoro przy tym skutek ten na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. następuje z mocy samego prawa, to nie jest zdaniem Sądu, ani potrzebne ani dopuszczalne sporządzanie takiej uchwały, w szczególności w pisemnej formie. Potrzeby takiej nie aktualizuje również wynikający z art. 90 u.s.g. obowiązek przedłożenia uchwały rady gminy wojewodzie. Nie może on bowiem dotyczyć takich uchwał, jak ta, o której mowa w art. 28aa ust. 9 zd. 2 u.s.g., skoro jej specyfika polega na tym, że nie jest ona uchwalana przez radę gminy, lecz tylko jest następstwem niepodjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania. Niezależnie od przedstawionej argumentacji, podkreślenia wymaga jeszcze jeden aspekt analizowanej sprawy. Bezspornie z Protokołu nr XLII/2021 z obrad Sesji Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 28 lipca 2021 r. na której rozpatrywano "Raport o stanie Gminy Ćmielów za 2020 rok" wynika, że nie została podjęta uchwała w sprawie udzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Ćmielowa za 2020 r. Powyższą okoliczność potwierdzają wyniki głosowania nad uchwałą wskazujące na nieuzyskanie ustawowo wymaganej bezwzględnej większości głosów ustawowego składu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Na ustawową liczbę 15 radnych: 6 głosów było "za", przeciw 0 i 9 głosów wstrzymujących się. W protokole tym stwierdza się również, że została podjęta uchwała w sprawie nieudzielenia. Skoro nie wyrażono wotum zaufania Burmistrzowi Ćmielowa to brak jest podstaw prawnych do sporządzania uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi Ćmielowa wotum zaufania za 2020 r., a taka sytuacja miała miejsce w analizowanej sprawie. W tym miejscu trzeba również zauważyć, że jak już wcześniej podniesiono, żaden przepis nie przewiduje podjęcia uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania, z której treści wynika, że postanawia się nie udzielić wotum zaufania organowi, a tak właśnie uczyniono w analizowanej sprawie, stwierdzając w § 1 zaskarżonej uchwały, że postanawia się nie udzielić wotum zaufania burmistrzowi Ćmielowa za 2020 r. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 28aa ust. 9 u.s.g. Argumentacja skarżącej w zakresie braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie miała wpływu na ocenę jej legalności. Z podanych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Ćmielowie nr XLII/282/2021 w sprawie udzielenia Burmistrzowi Ćmielowa wotum zaufania za 2020 rok.