VII SA/Wa 2093/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...]sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinków drogi powiatowej oddala skargę Rada Powiatu [...] (dalej: "Rada Powatu", "organ") uchwałą z dnia [...]sierpnia 2020 r., Nr [...], na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 470) w związku z art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470), pozbawiła kategorii drogi powiatowej (dawna droga krajowa nr 50) i zaliczyła do kategorii drogi gminnej drogę powiatową położoną na działkach ewidencyjnych nr [...]i [...]oraz [...]i [...]w miejscowości S.. W uzasadnieniu uchwały Rada Powiatu wskazała, że przedmiotowa droga powiatowa jest to droga, która po wybudowaniu nowego przebiegu drogi krajowej nr [...]została pozbawiona tej kategorii na rzecz dróg gminnych, dalej przez gminę została pozbawiona kategorii drogi gminnej i zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Następnie, na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255), uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...]marca 2017 r., Nr [...], w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinków drogi wojewódzkiej w miejscowości S. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2017 r., poz. [...]), została zaliczona ponownie do kategorii dróg powiatowych. Organ wyjaśnił, że droga ta przebiega przez miejscowość [...]w gminie [...] w dwóch odcinkach. Pierwszy z nich posiada przebieg: od skrzyżowania z drogą krajową nr [...]do granic miasta M. (działki nr ew. [...]); natomiast drugi: od skrzyżowania z drogą krajową nr [...]do skrzyżowania z drogą krajową nr [...] (działki nr ew. [...]). Rada Powiatu podkreśliła, że "pomiędzy tymi odcinkami występuje nieciągłość drogi w postaci dwóch dróg innych kategorii, tj. drogi krajowej nr [...]i drogi gminnej zlokalizowanej na terenie miasta [...] (działka nr ew. [...])." Zdaniem organu ww. odcinki drogi nie spełniają ustawowej definicji drogi powiatowej, bowiem zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych "do dróg powiatowych zalicza się inne drogi niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenie miast będących siedzibami powiatu z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą." Dawny przebieg drogi krajowej nr [...]powiązany z układem ulic w miejscowości [...] (po wybudowaniu nowego odcinka drogi krajowej nr [...]) pełni obecnie funkcję obsługi ruchu o znaczeniu lokalnym. Rada Powiatu sprecyzowała, że pierwszy z odcinków znajduje się na przebiegu drogi pomiędzy drogą krajową nr [...]a drogą krajową nr [...], jednakże na tym przebiegu, poza odcinkiem drogi powiatowej (działki nr ew. [...]) występuje jeszcze odcinek samej drogi krajowej nr [...]- zlokalizowany na początku jego przebiegu a także odcinek drogi gminnej przebiegającej przez teren miasta [...] (działka nr ew. [...]) - występujący na jego zakończeniu. Odcinek drogi powiatowej występuje pomiędzy nimi. Taki podział doprowadza do sytuacji, w której na niespełna dwukilometrowym odcinku drogi znajdują się trzy kategorie dróg publicznych, co przysparza wiele problemów związanych z zarządzaniem tymi drogami a także samym ich utrzymaniem. Organ podkreślił, że Rada Miasta [...], w okresie, w którym było to możliwe, nie podjęła uchwały analogicznej do uchwały Rady Gminy [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej, drogi zlokalizowanej na terenie miasta [...] (działka nr ew. [...]), co uniemożliwia zaliczenie tej drogi do kategorii innej niż droga gminna. Drugi z odcinków (działki nr ew. [...]) stanowi łącznik pomiędzy drogą krajową nr [...]a drogą krajową nr [...], służy mieszkańcom jako obsługa komunikacyjna zabudowanej części miejscowości [...]. Wraz z pozostałymi drogami w tej miejscowości tworzy spójną sieć dróg gminnych. Rada Powiatu podniosła, że oba odcinki drogi powiatowej przebiegają tylko przez jedną miejscowość a ich funkcją jest obsługa ruchu lokalnego. Zarówno pierwszy z nich jak i drugi nie stanowią połączenia miasta będącego siedzibą powiatu z siedzibami gmin czy siedzib gmin między sobą, co wyklucza przypisanie ich do kategorii dróg powiatowych. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi o znaczeniu lokalnym zalicza się do kategorii dróg gminnych. Ponadto, pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej odcinki drogi zaliczone do kategorii drogi powiatowej w obecnym układzie komunikacyjnym powiatu mińskiego, na którym się znajdują (zwracając szczególną uwagę na całą sieć dróg powiatowych) nie stwarzają możliwości połączenia tej drogi (dwóch odcinków) z innymi drogami kategorii drogi powiatowej i utworzenia ciągu drogi powiatowej, który byłby zgodny z jej definicją wynikającą z ustawy o drogach publicznych. Stanowią samodzielny układ drogowy, co w przypadku tej kategorii dróg jest niezgodne z przepisami. Pismem z [...] października 2020 r. Wójt Gminy [...] (dalej: "skarżący"), na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 10 ust. 5c, art. 6a ust. 1, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470) oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 870) poprzez błędną ich wykładnię i przyjęciu, że droga powiatowa nie spełnia kryteriów drogi powiatowej i pozbawieniu kategorii drogi powiatowej odcinka drogi, co do którego nie zachodzą przesłanki do zaliczenia jej do kategorii drogi gminnej; 2) art. 94 Konstytucji RP poprzez zaliczenie odcinków dróg powiatowych wskazanych w uchwale do kategorii dróg gminnych, co stanowi wykroczenie poza upoważnienie ustawowe. Wójt Gminy wyjaśnił, że posiada interes prawny w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, ponieważ w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały stanie się zarządcą drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co z kolei wiąże się z wykonywaniem określonych obowiązków, a ponadto uchwała wpłynęła na stan własności nieruchomości działek na których zlokalizowana jest droga. Dalej strona skarżąca stwierdziła, że w dniu [...]sierpnia 2015 r. Rada Gminy [...]uchwałą Nr [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 870), dalej: "ustawa zmieniająca", pozbawiła kategorii drogi gminnej odcinki dróg gminnych położonych na działkach nr [...]oraz [...]w miejscowości [...]. Odcinki tej drogi z mocy prawa zostały zaliczone do kategorii drogi wojewódzkiej. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy, mogła w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi krajowej, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. Natomiast, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy o drogach publicznych dotyczące tzw. kaskadowego przekazywania dróg, stosuje się zaś odpowiednio. Skarżący podniósł, że ustawa o drogach publicznych w zakresie dotyczącym tzw. kaskadowego przekazywania dróg ulegała zmianie. Zamiarem ustawodawcy było zatem takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, aby decyzje podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego nie były arbitralne i nie miały na celu ponownego przekazania dróg do gmin i wydatków związanych z ich utrzymaniem. Ustawa zmieniająca była poddana badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt k.p. 2/13, orzekł o zgodności tej ustawy z Konstytucją. Z sentencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika, że pomimo braku odwołania się w art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przepisy te należy interpretować tak, jakby zawierały takie odesłanie. Oznacza to, że Rada Powiatu [...] stosując art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych nie miała swobody w pozbawianiu odcinków dróg położonych w [...] dotychczasowej kategorii drogi powiatowej, lecz ograniczona była wymogiem, aby odcinek pozbawiony kategorii spełniał definicję drogi gminnej określonej w art. 7 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącej, Rada Powiatu winna zatem wykazać, że odcinek drogi powiatowej stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] oraz [...]nie spełnia dłużej definicji drogi powiatowej oraz, że pozbawiony odcinek drogi powiatowej jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych. W ocenie Wójta Gminy, Rada Powiatu powyższej kwestii nie wyjaśniła, co uniemożliwia ocenę uchwały co do zgodności z przepisami prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.) Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Chodzi o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały czy naruszenie procedury podejmowania uchwał. Zakwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego albowiem jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej ilości oraz kategorii osób i podmiotów. Jest to akt zawierający rozstrzygnięcie generalne – pozbawienie drogi określonej kategorii i skutkuje nadaniem tejże drodze kategorii drogi gminnej. Zakwalifikowanie drogi do danej kategorii pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci przejścia prawa własności, konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Powyższe oznacza, że tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, gdyż odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany, co potwierdza słuszność zakwalifikowania jej do aktów prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi, albowiem zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Taki pogląd zgodnie prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w pełni go podziela (tak m.in.: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1918/17, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 29 marca 2017 r., sygn.. akt III SA/Łd 1050/16, dostępne w CBOSA). Przedmiotowa uchwała, pozbawiająca kategorii drogi powiatowej odcinków drogi powiatowej w miejscowości [...], wydana została na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej "u.d.p."). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, art. 10 ustawy o drogach publicznych regulujący kwestię pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii, stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustalone w nim reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dojdzie do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych. Pierwszy przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 1-4 ustawy o drogach publicznych, w której stosuje się tryb właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. W ust. 3 przyjęto, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Jak wskazuje zdanie drugie tego przepisu, pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Drugi przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w ust. 5 i nast. Zmiana kategorii dróg regulowana tymi przepisami nastąpi w sytuacji wywołanej zaliczeniem odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej lub przekazaniem go przez gminy w drodze stosownej uchwały. Powyższe może uruchomić tzw. "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi. W świetle zatem art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych, sejmik województwa może podjąć uchwałę o pozbawieniu nabytego od gminy odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. Następnie, w myśl art. 10 ust. 5c w. ustawy, rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Ta ostatnia sytuacja jest przedmiotem zaskarżonej uchwały. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że omówione wyżej przepisy art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Z charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że prawidłowe zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinków drogi powiatowej w miejscowości [...], określonego w art. 10 ust. 5c u.d.p. wymagało spełnienia łącznie następujących przesłanek: a) przedmiotowy odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej, b) ww. odcinek drogi nie mógł spełniać wymogów określonych w definicji drogi powiatowej - art. 6a ust. 1 u.d.p., c) powinny zachodzić przesłanki dla skategoryzowania ww. odcinka drogi jako drogi gminnej, d) odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawiania go kategorii powinien być o proporcjonalnej długości do odcinka drogi, który stał się drogą powiatową na podstawie uchwały. W ocenie Sądu zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała spełnia wszystkie wyżej wymienione przesłanki. I tak powołaną wyżej uchwałą Sejmiku Województwa [...]z dnia [...]marca 2017 r., Nr [...], pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej (dawna droga krajowa nr [...]) i zaliczono do kategorii drogi powiatowej odcinki drogi wojewódzkiej położone na działkach ewidencyjnych nr ew. [...]oraz nr ew. [...]w miejscowości [...]. Zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg powiatowych zalicza się inne drogi niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenie miast będących siedzibami powiatu z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Aktualnie odcinek pierwszy drogi (działki nr ew. [...]) przebiega od skrzyżowania z drogą krajową nr [...]do granic miasta [...]. Odcinek drugi drogi (działki nr ew. [...]) przebiega od skrzyżowania z drogą krajową nr [...]do skrzyżowania z drogą krajową nr [...]. Z akt sprawy wynika (i na co zwróciła uwagę Rada Powiatu), że na pierwszym niespełna dwukilometrowym odcinku drogi (działki nr ew. [...]), znajdują trzy kategorie dróg publicznych. Występuje bowiem jeszcze odcinek samej drogi krajowej nr [...]a także odcinek drogi gminnej przebiegającej przez teren Miasta [...] (działka nr ew. [...]). Odcinek drugi drogi (działki nr ew. [...]) stanowi z kolei łącznik pomiędzy drogą krajową nr [...]a drogą krajową nr [...]. Powyższe obrazuje załącznik graficzny znajdujący się w aktach sprawy. Jak wyjaśniła Rada Powiatu zarówno pierwszy z odcinków jak i drugi z odcinków drogi, nie stanowią połączenia miasta będącego siedzibą powiatu z siedzibami gmin czy siedzib gmin między sobą. Wyklucza to więc przypisanie ich do kategorii dróg powiatowych. Kolejną kwestią w sprawie jest ocena przez Sąd czy odcinki pozbawione kategorii drogi powiatowej spełniają definicję drogi gminnej określonej w art. 7 ust. 1 u.d.p. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Rada Powiatu wyjaśniła, że dawny przebieg drogi krajowej nr [...]powiązany z układem ulic obecnie pełni funkcję obsługi ruchu o znaczeniu lokalnym. Oba wyżej opisane odcinki drogi powiatowej przebiegają tylko przez jedną miejscowość [...]a ich funkcją jest obsługa ruchu lokalnego. Tym samym wymagane kryterium zostało spełnione. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że został spełniony również tzw. "warunek proporcjonalności". Aczkolwiek, rację ma strona skarżąca, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały kwestii tej organ nie rozważył. Dopiero w odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wyjaśniła, że pozbawienie kategorii drogi powiatowej nastąpiło w proporcjonalnej (takiej samej) długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych (uchwała Sejmiku Województwa z dnia [...]marca 2017 r.). Wprawdzie uchwałą z dnia [...]marca 2017 r. pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczono do kategorii drogi powiatowej odcinek drogi wojewódzkiej położony m.in. na działce ewidencyjnej nr ew. [...] (pow. [...]m2) zaś obecnie pozbawia się kategorii drogi powiatowej działki drogowej nr ew. [...], jednakże okoliczność ta nie ma to znaczenia dla oceny ważności tej uchwały. Z danych Ewidencji gruntów i budynków (geoportal.gov.pl) wynika, że działka nr ew. [...]posiada powierzchnię [...]m2. Z kolei działka nr ew. [...] (usytuowana wzdłuż działki nr ew. [...]) posiada 172 m2. Wobec powyższego zgodzić należy się z organem, że w dniu wydawania zaskarżonej uchwały pozbawienie kategorii drogi powiatowej nastąpiło w proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej zaliczonego do kategorii drogi powiatowej w 2017 r. Reasumując powyższe skład orzekający stwierdził, że Rada Powiatu [...] zgodnie z prawem skorzystała z kompetencji przysługującej jej na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych i pozbawiła wyżej wymienione odcinki drogi - kategorii drogi powiatowej. W tych okolicznościach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.