II OSK 139/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 85/20 w sprawie ze skargi W. K. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 85/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. K. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy po wydaniu decyzji uchylającej z dnia [...] listopada 2019 r., [...] . Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. W. K. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. W odpowiedzi Burmistrz wezwał W. K. do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie wypisów z rejestru gruntów dla działek nr [...], [...], [...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W ramach postępowania przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i na tej podstawie przygotowano pierwszy projekt decyzji, który skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia z właściwymi organami i jednostkami. W dniu [...] września 2019 r. Burmistrz wydał decyzję o warunkach zabudowy, [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie części działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), uchyliło ww. decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Sprzeciw od wyżej opisanej decyzji Kolegium wniosła W. K.. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1111/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw. Odpis wyroku, wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności wpłynął do Kolegium [...] sierpnia 2020 r., a do Burmistrza [...] - [...] sierpnia 2020 r. Wcześniej, bo pismem z dnia [...] lipca 2020 r. W. K., złożyła do Kolegium ponaglenie na bezczynność Burmistrza. W. K. pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. złożyła skargę na bezczynność Burmistrza jednocześnie wnosząc o: 1. wydanie stosownego rozstrzygnięcia przez Burmistrza bez zbędnej zwłoki (to jest uwzględnienie skargi w trybie autokontroli); 2. uwzględnienie skargi na bezczynność Burmistrza i zobowiązanie go do załatwienia sprawy (wydanie aktu) w określonym terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Burmistrza w trybie autokontroli; 3. stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności; 4. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż od wydania decyzji uchylającej minęło ponad osiem miesięcy; 5. przyznanie od Burmistrza sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.); 6. zasądzenie od Burmistrza zwrotu kosztów postępowania. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, iż nie jest trafne stanowisko skarżącej, że Burmistrz pozostawał w bezczynności w okresie, kiedy sprawa ze skargi na decyzję kasacyjną Kolegium z dnia [...] listopada 2019 r., [...] pozostawała zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu (II SA/Po 1111/19). Sąd stwierdził, że żądania W. K. w sprawie administracyjnej [...] i powiązanych postępowaniach sądowych są co najmniej niespójne. Gdy Kolegium na skutek odwołania skarżącej wydało w jej sprawie decyzję kasacyjną (z dnia [...] listopada 2019 r., [...] ), W. K. w sprzeciwie uznała tą decyzję za wadliwą i podnosiła, że powinna być ona uchylona oraz, że warunki zabudowy powinien ustalić organ odwoławczy. Twierdziła, że działanie Kolegium jest "spychologią" i nie ma braków w materiale sprawy, które uzasadniałyby ponowne przekazywania sprawy Burmistrzowi. Po pewnym czasie od wniesienia sprzeciwu W. K. zarzuciła z kolei Burmistrzowi najpierw w ponagleniu, a obecnie także w skardze - bezczynność, twierdząc, że to ten organ właśnie powinien załatwić sprawę, nie czekając na zakończenie sprawy sądowej ze sprzeciwu. Zdaniem Sądu I instancji żądania W. K. są niespójne dlatego, że z jednej strony optowała ona za merytorycznym załatwieniem sprawy warunków zabudowy przez Kolegium, czyli uważała wydaną decyzję kasacyjną za wadliwą, a zarazem w skardze na bezczynność Burmistrza uznała, że organ I instancji powinien tą decyzję "wykonać", to jest miał kontynuować postępowanie. Sąd I instancji uznał, że skoro dana osoba kwestionuje decyzję kasacyjną w drodze sprzeciwu i uważa, że sprawa powinna być rozpatrzona merytorycznie przez organ odwoławczy, to ta sama osoba nie może jednocześnie zarzucić organowi pierwszej instancji bezczynności. W tym względnie zasadnicze znaczenie ma organizacja postępowania administracyjnego ukształtowana przepisami k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że po tym, jak Kolegium wydało decyzję kasacyjną z dnia [...] listopada 2019 r., [...] , organ I instancji dysponował aktami sprawy tylko w dniach od [...] listopada do [...] grudnia 2019 r., gdyż zmuszony był je przekazać zwrotnie do Kolegium (celem wysłania do sądu administracyjnego). Ponadto Burmistrz powziął wiedzę o tym, że decyzja kasacyjna Kolegium jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego w sprawie zawisłej przed sądem administracyjnym - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem - mogłoby wywołać skutki nieakceptowalne z punktu widzenia praworządnego państwa. Wprawdzie wniesienie sprzeciwu na decyzję ostateczną (a taką cechę miała decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2019 r., [...] , jak każda decyzja organu odwoławczego zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a.), formalnie nie wstrzymuje wykonania decyzji (art. 61 § 1 p.p.s.a.), tym niemniej skarżąca zdaje się nie chcieć dostrzegać tego, że dalszy bieg postępowania będącego następstwem tej decyzji zależy od wyniku kontroli sądowoadministracyjnej, którą ona zresztą zainicjowała. Zdaniem Sądu należy opowiedzieć się za poglądem, że wniesienie do sądu administracyjnego sprzeciwu na taką decyzję kasacyjną powoduje konieczność wstrzymania się przez organ I instancji z jakimikolwiek czynnościami postępowania administracyjnego. Nie znając bowiem treści prawomocnego wyroku organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie, narażałby na wystąpienie sytuacji, w której może wydać kolejną decyzję w sprawie (skoro jego pierwotna decyzja została uchylona przez organ odwoławczy), a po wyroku uwzględniającym skargę na decyzję kasatoryjną i po uchyleniu takiej decyzji przez sąd, w obrocie wciąż funkcjonuje jego pierwotna decyzja (uchylona wcześniej przez organ odwoławczy). Powstaje zatem ryzyko funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch - potencjalnie sprzecznych ze sobą - rozstrzygnięć tego samego organu wydanych w tej samej sprawie. Dlatego też Sąd I instancji podzielił stanowisko Burmistrza wskazujące, że po wniesieniu sprzeciwu do sądu administracyjnego przez W. K. na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2019 r., [...] brak było możliwości przystąpienia przez niego do ponownego rozpatrywania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Celem zasady trwałości decyzji ostatecznych jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, ale w ogóle ochrona porządku prawnego. Wniesienie prawnie skutecznego sprzeciwu do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę - aż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego - do ponownego rozpoznawania sprawy przez organy administracji publicznej. W ocenie Sądu I instancji w dacie wniesienia skargi, to jest [...] sierpnia 2020 r., Burmistrz nie pozostawał bezczynny w zakresie załatwienia sprawy [...] o ustalenie warunków zabudowy. Na tą datę do organu I instancji nie wpłynęły jeszcze akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem II SA/Po 1111/19 (nastąpiło to [...] sierpnia 2020 r.). W skardze kasacyjnej W. K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: - art. 61 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64a p.p.s.a. i art. 64b § 1 p.p.s..a przez błędną jego wykładnię i tym samym jego niezastosowanie; - art. 35 § 3 k.p.a. tj. rażące naruszenie prawa polegające na nierozpoznaniu (ponownym) do tej pory ([...] grudnia 2020 r.) wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy po wydaniu decyzji kasacyjnej znak: [...] z dnia [...] listopada 2019 r. - art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi zamiast na jej uwzględnieniu. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji mylnie rozumie przepis art. 61 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do sprzeciwu wniesionego w trybie art. 64a p.p.s.a. tzn. że wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 64a p.p.s.a. wstrzymuje wykonanie decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy jest akurat odwrotnie: wniesienie sprzeciwu w trybie art. 64a p.p.s.a., nie wstrzymuje wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samo wniesienie sprzeciwu od decyzji nie może powodować zwłoki organu w egzekwowaniu obowiązku nałożonego decyzją, bądź zaprzestania czynności w postępowaniu. Również okoliczność pozostawania akt w innym organie czy sądzie nie zwalnia organu administracji publicznej od obowiązku dołożenia starań w kierunku podjęcia wymaganego rozstrzygnięcia. Dlatego w ocenie skarżącej kasacyjnie w przedmiotowej sprawie doszło do błędnego oddalenia skargi, czyli naruszenia art. 151 p.p.s.a. zamiast do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Gdyby wyżej wymienione zarzucone naruszenia przepisów, które miały bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy nie wystąpiły, to nie doszłoby do rozstrzygnięcia o kwestionowanej treści i skarga zostałaby uwzględniona, a nie oddalona. Sądy administracyjne sprawując funkcję kontrolną działalności administracji publicznej, winny w przedmiotowej sprawie wskazać, że obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest takie procedowanie, aby sprawę rozpoznać wnikliwie, a zarazem sprawnie. Jednocześnie organ ma prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do próby podważenia stanowiska Sądu I instancji, iż organ I instancji, oczekując na rozstrzygnięcie sprawy ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, nie pozostawał w bezczynności. Zdaniem skarżącej kasacyjnie konieczność rozstrzygnięcia sprawy ze sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zwalnia organu I instancji z obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowiska skarżącej kasacyjnie nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, w całości w tym zakresie akceptując argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji. Wprawdzie rację ma skarżąca kasacyjnie, iż wniesienie do sądu administracyjnego sprzeciwu od decyzji nie wstrzymuje wykonania tej decyzji, jednak zdaje się ona nie dostrzegać charakteru tej decyzji, a działania przez nią podejmowane, jak zasadnie ocenił Sąd I instancji, są niekonsekwentne. Z jednej strony kwestionuje ona prawidłowość kasatoryjnej decyzji Kolegium, którą przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z drugiej natomiast zarzuca organowi I instancji bezczynność w ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesienie sprzeciwu od takiej decyzji powoduje konieczność wstrzymania się przez organ I instancji z jakimikolwiek czynnościami postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, w pełni podziela cytowane przez Sąd I instancji stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 24 października 2018 r. I OSK 1913/18 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż organ I instancji nie znając treści prawomocnego wyroku w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, prowadząc postępowanie, narażałby na wystąpienie sytuacji, w której może wydać kolejną decyzję w sprawie (skoro jego pierwotna decyzja została uchylona przez organ odwoławczy), a po wyroku uwzględniającym sprzeciw od decyzji kasatoryjnej i po uchyleniu takiej decyzji przez sąd, w obrocie wciąż funkcjonuje ("odżywa" niejako) jego pierwotna decyzja (uchylona wcześniej przez organ odwoławczy). Powstaje zatem ryzyko funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch, być może sprzecznych ze sobą, rozstrzygnięć tego samego organu wydanych w tej samej sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku, wniesienie sprzeciwu od decyzji do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie. Wynika to z konieczności wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji decyzji w trybie postępowania sądowego i w trybie postępowania administracyjnego. Celem zasady trwałości decyzji ostatecznych jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, ale w ogóle ochrona porządku prawnego. W konsekwencji zgodzić się należy z Sądem I instancji, że wniesienie sprzeciwu od decyzji do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę – aż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego – do ponownego rozpoznawania sprawy przez organy administracji publicznej. Zasadnie zatem Sąd I instancji oddalił skargę oceniając, iż Burmistrzowi nie sposób przypisać pozostawanie w stanie bezczynności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.