IV SAB/Po 171/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi R. O. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego oddala skargę w całości. Pismem z dnia [...].11.2020 r. R. O. (dalej: skarżący) zastępowany przez fachowego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza P. (dalej: Burmistrz) po wydaniu postanowienia z dnia [...] września 2019 r., wnosząc o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez Burmistrza, bądź podjęcie niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., 2. uwzględnienie skargi na bezczynność Burmistrza zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu bądź podjęcia kroków), w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Burmistrza P. w trybie autokontroli, 3. stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, 4. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność) przez Burmistrza miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. przyznanie od Burmistrza na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 6. zasądzenie od Burmistrza na rzecz skarżącego kosztów postępowania). Stwierdzając naruszenia prawa, tj. art. 35 § 1 k.p.a. a nawet art. 35 § 3 k.p.a. i 12 k.p.a. polegające na bezczynności skarżący w uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. postanowieniem znak: [...] z dnia [...].09.2019 r. Burmistrz zawiesił postępowanie administracyjne wznowieniowe. W wydanym orzeczeniu zapewnił, że podejmie starania zmierzające do właściwego załatwienia sprawy tj. przeprowadzenia postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. po wydaniu postanowienia znak: [...] z dnia [...].08.2018 r. Tymczasem minął ponad rok, a organ nie tylko, że sprawy nie załatwił (nie wydał żadnego orzeczenia), ale nawet nie poinformował strony o "podjętych staraniach''. Niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym, a także niepodjęcie jakichkolwiek kroków, o których mowa jest w art. 99 k.p.a. świadczy o tym, że Burmistrz jest w stanie bezczynności. Zgodnie z art. 99 k.p.a. po zawieszeniu postępowania wszczętego z urzędu (tak, jak w przedmiotowej sprawie) organ powinien równocześnie poczynić niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Skarżący zauważył także, że zawieszenie postępowania dokonane postanowieniem wydanym we wrześniu 2019 r. miało konkretną przyczynę i tylko jej ustanie lub trwanie może być punktem odniesienia przy ocenie stanu bezczynności polegającego na niepodejmowaniu postępowania. Zawieszenie postępowania - jak wynika z treści postanowienia z dnia [...] września 2019 r. - nastąpiło z powodu śmierci stron postępowania - M. B. i M. B.. Niepodejmowanie przez organ działań z urzędu zmierzających do ustalenia czy ustały przyczyny zawieszenia postępowania przez ponad rok niewątpliwie wyczerpuje stan, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (patrz: CBOSA wyrok sygn. akt IV SAB/Wa 190/14). Co do żądania przyznania od Burmistrza na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, skarżący podniósł, że doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować (sprawa trwa już ponad rok i skarżący cały czas narażony jest na negatywne oddziaływanie sąsiedniej nieruchomości polegającej na hodowli krów i świń o ilości znacznie przekraczającej wartość [...] DJP; traci pieniądze i czas na dochodzenie należnej mu ochrony, którą powinny zapewnić organy administracji publicznej). W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Zrelacjonował przebieg postępowania począwszy od 2018 r. i podkreślił, że choć postępowanie trwa ponad 33 miesiące, ale należy mieć na uwadze, że do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo innych niezależnych od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2019r. poz. 2325 ze zm.- dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Uznając dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Odnosząc się do stawianego skargą zarzutu bezczynności, wyjaśnić jeszcze należy, że nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej, nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt l OPS 6/08, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Przedstawione wyżej sposoby rozstrzygnięć w sprawie ze skargi na bezczynność są uwarunkowane specyfiką postępowania, w którym - odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu - sąd uwzględnia stan faktyczny z daty wyrokowania. Przechodząc do oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanej bezczynności, należy podkreślić, że w skardze expressis verbis sprecyzowano, że do bezczynności doszło po wydaniu przez Burmistrza postanowienia z dnia [...].09.2020 r. o zwieszeniu postępowania. Wcześniejszy okres – jako nieobjęty skargą – pozostaje poza kognicją Sądu. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a.") lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Art. 35 k.p.a. stanowi w kolejnych paragrafach: § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. § 3a. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. § 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie zatem z wolą ustawodawcy okres zawieszenia postępowania nie jest wliczany do terminów, których naruszenie skutkuje zaistnieniem stanu bezczynności (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) i wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie (art. 103 k.p.a.) Koreluje z tym treść art. 99 k.p.a., który choć nakłada na organ obowiązek przedsiębrania niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, to nie wskazuje przecież żadnych terminów. Brak zakreślonych terminów skutkuje niemożnością ich naruszenia i tym samym ziszczenia się przesłanki zaistnienia stanu bezczynności. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na odmienność stanu faktycznego w sprawie niniejszej oraz w tej, w której zapadł powoływany w skardze wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.11.2014 r. (IV SAB/Wa 190/14). W tej ostatniej sprawie wniesiona została skarga na przewlekłość postępowania w sprawie nierozpatrzenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania istotnie zmienia stan sprawy, jako że obowiązkiem organu jest taki wniosek terminowo rozpoznać. Przede wszystkim jednak zwrócić należy uwagę, że w sprawie niniejszej w skardze zarzucono organowi bezczynność, nie zaś przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednoznacznie sformułowane żądania skargi (podobnie zresztą jak jej oznaczenie: "skarga na bezczynność Burmistrza P. " oraz sprecyzowanie temporalne: "dot.[...] bezczynności Burmistrza P. po wydaniu...") zawarte w jej punktach 2, 3 i 4 dotyczą jedynie bezczynności. Oceny tej nie mogą zmienić wzmianki o przewlekłości w punkcie 5 wniosków skargi i w jej uzasadnieniu. W punkcie 5 skargi podniesiono bowiem jedynie, że do przyznania sumy pieniężnej wystarczy sam fakt przewlekłości, zaś w uzasadnieniu podnoszono, że w kontekście zaniechań Burmistrza można mówić o bezczynności bądź przewlekłości, a brak działań organu (bezczynność bądź przewlekłość) nie może być usprawiedliwiana stanem zawieszenia postępowania. Wzmianki te (które w istocie wskazują na przekonanie autora w jaki sposób może być kwalifikowana określona opieszałość) nie zmieniają osnowy wniosków skargi, którą jest stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3 wniosków skargi). Mając na uwadze, że skarga sporządzona została przez zawodowego pełnomocnika i poprzedzona została ponagleniem, w którym kilkakrotnie również wskazano jedynie tę formę opieszałości, jaką jest bezczynność, przyjąć należy, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest tylko bezczynność Burmistrza, nie zaś przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania. To z kolei skutkować musi stwierdzeniem niezasadności skargi, skoro – jak wyżej wskazano – stan zawieszenia postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów, powodując tym samym niemożność ich niedochowania, a więc popadnięcia w bezczynność. W takiej sytuacji irrelewantne pozostają rozważania, czy ewentualna opieszałość w podejmowaniu kroków, o jakich mowa w art. 99 k.p.a. kwalifikowana być może jako przewlekłość postępowania. Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w całości oddalił.