III SA/Kr 974/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Krakowa – Nowej Huty w Krakowie na uchwałę Rady Powiatu Proszowickiego z dnia 16 października 2018 r. nr XL/327/2018 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 16 października 2018 r. Rada Powiatu Proszowickiego podjęła Uchwałę nr XL/327/2018 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały Rada Powiatu Proszowickiego wskazała art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.), art. 130a ust. 6 i ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260) oraz przepisy Obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2018 r., poz. 802). W § 2 uchwały określono wysokość opłat za usuwanie pojazdu z drogi, natomiast w § 3 uchwały ustalono wysokość opłat za przechowywanie pojazdu. Ponadto w § 4 ust. 1 wskazano, że stawki określone w § 2 i 3 są opłatami brutto, a w § 4 ust. 3 uchwały ustalono wysokość opłat powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu po dokonaniu podłączenia holu lub załadunku pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów. Opłaty te są identyczne jak określone w § 2 i 3. Nadto w § 4 ust. 3 uchwały wskazano, że w przypadku odstąpienia od usunięcia przed podłączeniem holu lub załadunkiem pojazdu stawkę określoną w § 2 obniża się o 50 %. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 w zw. z art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 920; powoływanej dalej jako "u.s.p.") w związku z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 2017 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 110; powoływanej dalej jako "u.p.r.d.") polegające na przekroczeniu granic upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego poprzez ustalenie w zaskarżonej uchwale stawek opłat za usuwanie pojazdów i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym w wysokości przekraczającej poziom rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w dniu 8 lipca 2016 r. pomiędzy Powiatem Proszowickim a "[...]" M.S. z siedzibą w K. została zawarta umowa na wykonywanie usług usuwania/holowania pojazdów z dróg Powiatu Proszowickiego i ich parkowania na parkingu strzeżonym. Przedmiotem tej umowy było świadczenie usług usuwania/holowania pojazdów z dróg na terenie Powiatu Proszowickiego i ich parkowania na parkingu strzeżonym w sytuacjach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 u.p.r.d. na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi, wydanej przez uprawniony organ w trybie art. 130a u.p.r.d. Umowa ta określała wysokość rzeczywiście ponoszonych w 2019 r. przez Powiat Proszowicki kosztów z tytułu realizacji zadania własnego powiatu obejmującego usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych. W powyższej umowie wskazano, że ceny jednostkowe brutto w niej określone nie ulegają zmianie przez cały czas obowiązywania umowy. Umowa została zawarta na okres 3 lat, to jest do dnia 7 lipca 2019 r., a następnie przedłużona kolejnymi aneksami do 14 lipca 2019 r., 21 lipca 2019 r. i 2 września 2019 r. W dniu 3 września 2019 r. Powiat Proszowicki zawarł umowę z firmą [...] S.C. K. Z., M. Z. w T., która obowiązywała do 31 grudnia 2019 r. W umowie tej również ustalono stawki za usuwanie pojazdów z dróg Powiatu Proszowickiego oraz ich przechowywanie na parkingu strzeżonym. Strona skarżąca podniosła, że wysokość opłat za usunięcie pojazdów z drogi i za dobę ich przechowywania w zaskarżonej uchwale przekraczała wysokość rzeczywiście ponoszonych z tego tytułu kosztów określonych w wyżej opisanych umowach. Stawki wskazane w uchwale zbliżają się do stawek maksymalnych wskazanych w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. i jednocześnie znaczącą wyższe od rzeczywistych cen wykonania usług usunięcia lub przechowywania poszczególnych kategorii pojazdów, określonych w umowie z przedsiębiorcą. Dysproporcje te wyeliminowała dopiero kolejna umowa z 3 września 2019 r. Zdaniem skarżącego o nieuwzględnieniu przez Radę Powiatu kryterium rzeczywiście ponoszonych przez powiat przy realizacji zadania własnego kosztów świadczy również treść § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym opłata – tyle że w obniżonej wysokości – naliczana miała być również w tych przypadkach, w których podmiot świadczący usługę nie wykonał żadnej czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że podejmując uchwałę stwierdzono, że należy przyjąć maksymalne stawki określone w Obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w każdym roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. W odpowiedzi na skargę podano również zbiorczo kwoty ponoszone przez Powiat Proszowicki w latach 2011-2019 w racji realizacji uchwały Rady Powiatu w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi. Zdaniem organu zestawienie powyższych kwot oraz kwot wpływów z tytułu usunięcia i przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi wskazuje, że jest to działalność deficytowa ze strony starostwa i w żaden sposób nie pokrywa kosztów związanych z tą operacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Podobnie według art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, organy stanowiąc akty prawa miejscowego muszą działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Na podstawie argumentacji a contrario do treści art. 79 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. Podzielić należy prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że odesłanie zawarte w art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 k.p.a., ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. W związku z tym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Ponadto niewątpliwym jest, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi. Z treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d., będącego podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (oba wymienione warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie z odstąpieniem od usunięcia pojazdu). Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a u.p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b u.p.r.d.). Wysokość stawek na 2019 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2018 r., poz. 802). Z zawartego w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Treść art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018 r., II SA/Sz 1314/17, dostępny w CBOSA). Ponadto w sytuacji gdy właściwy organ - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia powyższych stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., III SA/Wr 739/17, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu Rada Powiatu Proszowickiego wydając zaskarżoną uchwałę, naruszyła przepis art. 130a ust. 6 u.p.r.d. przez nieuwzględnienie wymienionego w nim kryterium rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Przede wszystkim należy podnieść, że uchwała ani jej projekt nie zawierają uzasadnienia. Brak jest zatem informacji o potencjalnej wysokości kosztów i sposobie jej ustalenia. Co istotne natomiast, organ nie przeczy, że w dniu 8 lipca 2016 r. pomiędzy Powiatem Proszowickim a "[...]" M. S. z siedzibą w K. została zawarta umowa na wykonywanie usług usuwania/holowania pojazdów z dróg Powiatu Proszowickiego i ich parkowania na parkingu strzeżonym. Przedmiotem tej umowy było świadczenie usług usuwania/holowania pojazdów z dróg na terenie Powiatu Proszowickiego i ich parkowania na parkingu strzeżonym w sytuacjach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 u.p.r.d. na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi, wydanej przez uprawniony organ w trybie art. 130a u.p.r.d. Umowa ta określała wysokość rzeczywiście ponoszonych w 2019 r. przez Powiat Proszowicki kosztów z tytułu realizacji zadania własnego powiatu obejmującego usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych. W powyższej umowie wskazano, że ceny jednostkowe brutto w niej określone nie ulegają zmianie przez cały czas obowiązywania umowy. Umowa została zawarta na okres 3 lat, to jest do dnia 7 lipca 2019 r., a następnie przedłużona kolejnymi aneksami do 14 lipca 2019 r., 21 lipca 2019 r. i 2 września 2019 r. W dniu 3 września 2019 r. Powiat Proszowicki zawarł umowę z firmą [...] S.C. K. Z., M. Z. w T., która obowiązywała do 31 grudnia 2019 r. W umowie tej również ustalono stawki za usuwanie pojazdów z dróg Powiatu Proszowickiego oraz ich przechowywanie na parkingu strzeżonym. Wynikające z umowy z dnia 8 lipca 2016 r. koszty usunięcia pojazdu i jego przechowywania na parkingu są niższe od tych uchwalonych przez Radę Powiatu Proszowickiego (np. stosownie do zapisów umowy z 8 lipca 2016 r. koszty usunięcia pojazdów w zależności od jego rodzaju wynoszą od 70 zł do 1500 zł, natomiast w zaskarżonej uchwale stawki te ustalono w wysokości od 110 zł do 1508 zł; z kolei koszty przechowywania pojazdów w zależności od jego rodzaju w umowie wynoszą od 10 zł do 130 zł, a w zaskarżonej uchwale od 19 zł do 196 zł). Umowa ta (przedłużana aneksami) obowiązywała do 2 września 2019 r. Z kolei w umowie z 3 września 2019 r. obowiązującej do 31 grudnia 2019 r. ustalono stawki wyższe - koszty usunięcia pojazdów w zależności od jego rodzaju wynoszą od 111 zł do 1521 zł, a koszty przechowywania pojazdów w zależności od jego rodzaju wynoszą od 19 zł do 197 zł. Jak już wspomniano zaskarżona uchwała jest pozbawiona uzasadnienia. Uzasadnienia pozbawiony jest także projekt uchwały. Brak uzasadnienia wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki z postanowieniami uchwały. W ocenie Sądu konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały można wyprowadzić z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo w drodze analogia legis art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") prowadzi do wniosku, że zaskarżana uchwała powinna zawierać uzasadnienie. Brak należytego uzasadnienia pozbawia Sąd możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw zaskarżonej uchwały. Należy także podkreślić, że wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu (por. m.in. "Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości", M. Stahl, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/9/16). Sąd zauważa również, że szersze wyjaśnienie podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały wynika z odpowiedzi na skargę. Powyższe pismo procesowe nie może jednak konwalidować braków uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Biorąc pod uwagę różnice między wysokością stawek określonych zaskarżoną uchwałą, a wysokością stawek wynikających z umowy z 8 lipca 2016 r. obowiązującej do 2 września 2019 r. należy stwierdzić, że organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Jeszcze raz podkreślić należy, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wynika bowiem, że żadne inne przesłanki - poza wymienionymi w tym przepisie - nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ. Tym samym odczytanie treści art. 130a ust. 6a u.p.r.d. w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu (na co powołuje się organ w odpowiedzi na skargę), oznacza jego wadliwą wykładnię (tak NSA w wyroku z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16, dostępny w CBOSA). Konstrukcja prawna upoważnienia ustawowego do ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie zawiera dwa wyraźnie wskazane kryteria ustalenia tych opłat. Przesłanka fiskalna w postaci zapewnienia przychodów nie stanowi takiego kryterium. Wskazane wyżej naruszenie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym stanowi istotne naruszenie prawa, dlatego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.