II GSK 2196/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Proszowickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 974/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie na uchwałę Rady Powiatu Proszowickiego z dnia 16 października 2018 r. nr XL/327/2018 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu oraz kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 19 stycznia 2021 r. (sygn. akt III SA/Kr 974/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie (dalej zwanego "Skarżącym"), stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Proszowickiego z 16 października 2018 r. (nr XL/327/2018) w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu oraz kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.), art. 130a ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260; dalej zwanej "prd") oraz przepisów obwieszczenia Ministra Finansów z 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2018 r., poz. 802; dalej zwanego "obwieszczeniem MF z 14 sierpnia 2018 r."). W § 2 uchwały określono wysokość opłat za usuwanie pojazdu z drogi, a w § 3 uchwały ustalono wysokość opłat za przechowywanie pojazdu, zaś w § 4 ust. 3 uchwały ustalono wysokość opłat powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu po dokonaniu podłączenia holu lub załadunku pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów (opłaty te są identyczne, jak określone w § 2 i § 3 uchwały), a także wskazano, że w przypadku odstąpienia od usunięcia przed podłączeniem holu lub załadunkiem pojazdu stawkę określoną w § 2 obniża się o 50%. Skarżący złożył skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Uchwale tej zarzucił naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 w zw. z art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 130a ust. 6 prd polegające na przekroczeniu granic upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego przez ustalenie stawek opłat za usuwanie pojazdów i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym w wysokości przekraczającej poziom rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 8 lipca 2016 r. Powiat Proszowiski zawarł z [...] umowę na wykonywanie usług usuwania/holowania pojazdów z dróg powiatu i ich parkowania na parkingu strzeżonym, w sytuacjach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 prd na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi, wydanej przez uprawniony organ. W umowie tej wskazano, że ceny jednostkowe brutto w niej określone nie ulegają zmianie przez cały okres obowiązywania umowy. Umowa ta została zawarta na 3 lata (tj. do 7 lipca 2019 r.), a następnie przedłużona kolejnymi aneksami. Natomiast w dniu 3 września 2019 r. Powiat Proszowicki zawarł obowiązującą do 31 grudnia 2019 r. umowę z [...], a w umowie tej również ustalono stawki za usuwanie pojazdów z dróg powiatu oraz ich przechowywania na parkingu strzeżonym. Zdaniem Skarżącego, wysokość opłat za usunięcie pojazdów z drogi i za dobę ich przechowywania określona w zaskarżonej uchwale przekraczała wysokość rzeczywiście ponoszonych z tego tytułu kosztów określonych we wskazanych umowach. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Proszowickiego stwierdziła m.in., że podejmując uchwałę stwierdzono, że należy przyjąć maksymalne stawki określone w obwieszczeniu Ministra Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w każdym roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Rada Powiatu podała również zbiorczo kwoty ponoszone przez Powiat w latach 2011-2019 z tytułu realizacji uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi. Zdaniem Rady Powiatu Proszowickiego, przedstawione zestawienie kwot oraz kwot wpływów z tytułu usunięcia i przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi wskazuje, że jest to działalność deficytowa ze strony starostwa i w żaden sposób nie pokrywa kosztów związanych z tą operacją. WSA uwzględnił skargę. WSA wskazał, że z art. 130a ust. 6 prd, będącego podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały, wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (oba wymienione warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie z odstąpieniem od usunięcia pojazdu). Wysokość opłat (kosztów) nie może przy tym przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a prd. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b prd). WSA wskazał, że wysokość stawek na 2019 r. została określona w obwieszczeniu MF z 14 sierpnia 2018 r. Mając na uwadze powyższe, WSA uznał, że z zawartego w art. 130a ust. 6 prd upoważnienia wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Żadne inne przesłanki nie mogą natomiast wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. WSA zaznaczył, że odczytanie treści art. 130a ust. 6 prd w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu (na co powołuje się organ w odpowiedzi na skargę) oznacza wadliwą wykładnię tego przepisu. Powołując się na orzecznictwo sądowe, WSA dodał, że ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Ponadto w stosownym uzasadnieniu projektu aktu normatywnego właściwy organ powinien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Zdaniem WSA, Rada Powiatu Proszowickiego wydając zaskarżoną uchwałę naruszyła art. 130a ust. 6 prd przez nieuwzględnienie wymienionego w tym przepisie kryterium rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. WSA podkreślił, że Rada Powiatu Proszowickiego nie zaprzeczyła, że w dniu 8 lipca 2016 r. i w dniu 3 września 2019 r. zostały zawarte umowy między Powiatem Proszowickim a określonymi przedsiębiorcami na wykonywanie usług usuwania/holowania pojazdów z dróg Powiatu i ich parkowania na parkingu strzeżonym. WSA wskazał, że z umowy z 8 lipca 2016 r. (obowiązującej do 2 września 2019 r.) wynika, że koszty usunięcia pojazdu i jego przechowywania na parkingu są niższe od tych uchwalonych przez Radę Powiatu Proszowickiego (np. z umowy wynika, że koszty usunięcia pojazdów w zależności od jego rodzaju wynoszą od 70 zł do 1500 zł, natomiast w zaskarżonej uchwale stawki te ustalono w wysokości od 110 zł do 1508 zł; z kolei koszty przechowywania pojazdu w zależności od jego rodzaju w umowie wynoszą od 10 zł do 130 zł, a w zaskarżonej uchwale od 19 zł do 196 zł). Z kolei w umowie z 3 września 2019 r. (obowiązującej do 31 grudnia 2019 r.) ustalono stawki wyższe - koszty usunięcia pojazdów w zależności od jego rodzaju wynosiły od 111 zł do 1521 zł, a koszty przechowywania pojazdu w zależności od jego rodzaju wynosiły od 19 zł do 197 zł. WSA podkreślił, że zaskarżona uchwała, jak i jej projekt pozbawione są uzasadnienia. Brak uzasadnienia pozbawia Sąd możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw zaskarżonej uchwały i uniemożliwia jakąkolwiek polemikę z jej postanowieniami. WSA zauważył, że wprawdzie szersze wyjaśnienie podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały wynika z odpowiedzi na skargę, jednak pismo to nie może konwalidować braków uzasadnienia zaskarżonej uchwały. W ocenie WSA, różnice między wysokością stawek określonych zaskarżoną uchwałą a wysokością stawek wynikających z umowy z 8 lipca 2016 r. wskazują, że Rada Powiatu Proszowickiego nie uwzględniła określonego w art. 130a ust. 6 prd kryterium, tj. rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. W związku z tym WSA uznał, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 prd. Rada Powiatu Proszowickiego złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyła też, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Rada Powiatu Proszowickiego zarzuciła wyrokowi WSA naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 130a ust. 6 prd, polegającą na przyjęciu przez WSA, że stawki opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie zostały przez organ ustalone w sposób arbitralny, niezgodnie z wytycznymi wynikającymi ze wskazanego artykułu. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał m.in., że interpretacja art. 130a ust. 6 prd pozwala na przyjęcie, że ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu następuje przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego i opłaty nie przekroczą maksymalnych stawek wynikających z obwieszczenia oraz na konieczność sprawnej realizacji zadania w zakresie usuwania pojazdów, a także prowadzenie pośrednio działań prewencyjnych, zmierzających do motywowania kierowców do przestrzegania ustawy Prawo o ruchu drogowym. Autor skargi kasacyjnej dodał, że w postępowaniu przed WSA Rada Powiatu Proszowickiego wykazała: 1) koszty poniesione przez Starostwo Powiatowe w związku z umieszczeniem pojazdów na parkingu strzeżonym, skierowanych tam przez Policję, 2) nieskuteczność podejmowanych działań windykacyjnych mających na celu wyegzekwowanie opłaty wynikającej z przedmiotowej uchwały, 3) że do Starostwa na przestrzeni 8 lat z tytułu usunięcia i przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi wpłynęła kwota 1405,70 zł (w 2013 r.). Zdaniem Rady Powiatu Proszowickiego, samo zestawienie kosztów poniesionych przez Starostwo z tzw. "wpływami" z opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdów pokazuje, że jest to działalność deficytowa ze strony Starostwa. Wbrew twierdzeniom WSA, przedmiotowa opłata nie stanowi zatem źródła dochodu organu czy sposobu karania kierowców, a tylko uczciwy zwrot kosztów realizacji tego zadania przez samorząd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej został postawiony zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 prd. Wprawdzie w treści zarzutu wskazano, że naruszenie wskazanego przepisu miało polegać na jego błędnej wykładni, jednak sposób sformułowania zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że intencją autora skargi kasacyjnej było zakwestionowanie stanowiska WSA zarówno w zakresie wykładni art. 130a ust. 6 prd, jak i zastosowania tego przepisu. Zgodnie z art. 130a ust. 6 prd: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku WSA prawidłowo przyjął, że z art. 130a ust. 6 prd wynika kompetencja prawodawcza rady powiatu, która musi być realizowana z uwzględnieniem wyłącznie dwóch kryteriów, tj. 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Przy wykonywaniu wskazanego upoważnienia ustawowego rada powiatu nie może natomiast przyjmować innych kryteriów, w tym przesłanki zapewnienia wpływu dochodu do budżetu. WSA zasadnie też uznał, że realizacja omawianej kompetencji rady powiatu powinna być poprzedzona szczegółową kalkulacją, która pozwoli na ocenę, czy wysokość przyjętych następnie stawek uwzględnia kryteria ustawowe, przy czym argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań powinny zostać wskazane w uzasadnieniu projektu uchwały rady powiatu ustalającej te stawki. Zaznaczyć przy tym tylko należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że uzasadnienie przyjętych w uchwale stawek opłat (którego celem jest umożliwienie kontroli legalności działania organów uchwałodawczych) może nastąpić na etapie postępowania nadzorczego lub postępowania sądowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 kwietnia 2020 r. o sygn. akt I OSK 963/19 i z 18 maja 2020 r. o sygn. akt I OSK 1634/19). Natomiast w skardze kasacyjnej wskazano, że art. 130a ust. 6 prd należy rozumieć w ten sposób, że wysokość opłat za usunięcie pojazdu: 1) musi uwzględniać koszty ponoszone przez powiat, 2) nie może przekraczać maksymalnych stawek wynikających z obwieszczenia, 3) musi uwzględniać konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadania w zakresie usuwania pojazdów, 4) stanowi pośrednio działanie prewencyjne zmierzające do motywowania kierowców do przestrzegania ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie, stanowisko autora skargi kasacyjnej jest nieprawidłowe w zakresie, w jakim wskazuje, że ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu powinno stanowić pośrednio działanie prewencyjne, którego celem jest motywowanie kierowców do przestrzegania ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wniosku takiego nie sposób wywieść z art. 130a ust. 6 prd za pomocą żadnej z reguł wykładni. Zresztą autor skargi kasacyjnej nie jest konsekwentny w tym stanowisku, skoro na końcu skargi kasacyjnej stwierdza, że przedmiotowa opłata nie stanowi sposobu karania kierowców. Pozostałe przedstawione w skardze kasacyjnej rozumienie art. 130a ust. 6 prd można byłoby uznać za zbieżne z tym, które przyjął WSA w zaskarżonym wyroku, gdyby nie fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej, który sugeruje, że ocena czy ustalona wysokość opłat będzie pokrywać koszty ponoszone przez powiat powinna uwzględniać poziom wpływów z opłat, związany z nieskutecznością działań windykacyjnych mających na celu wyegzekwowanie opłaty wynikającej z uchwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki sposób rozumienia kosztów ponoszonych przez powiat jest nieprawidłowy. WSA prawidłowo przyjął, że jako koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu należy rozumieć rzeczywiste koszty, jakie powiat ponosi z tego tytułu, a zatem najczęściej w praktyce - koszty wykonania usług w postaci usuwania pojazdów i/lub ich późniejszego przechowywania na parkingach strzeżonych. Kosztów takich nie można natomiast utożsamiać z różnicą między poniesionymi przez powiat wydatkami z tego tytułu, a wpływami z opłat, które powiatowi udało się uzyskać od właścicieli pojazdów usuniętych z drogi i przechowywanych na parkingu strzeżonym. Wobec tego nie ma podstaw do przyjęcia, że stawki opłat ustalane w przyjmowanej na podstawie art. 130a ust. 6 prd uchwale rady powiatu mają niejako "rekompensować" powiatowi brak wpływów z opłat, których nie udało się wyegzekwować. Skuteczność działań windykacyjnych nie stanowi bowiem kryterium ustalania opłat, do których odwołuje się ustawodawca w omawianym przepisie. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut nie jest zasadny również w zakresie, w jakim kwestionuje ocenę WSA odnośnie do zastosowania art. 130a ust. 6 prd. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo stwierdził, że ustalone w zaskarżonej uchwale stawki opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie ich na parkingach strzeżonych są wyższe niż koszty usług usuwania pojazdów i ich przechowywania ponoszone przez powiat na podstawie umowy obowiązującej w dacie podejmowania uchwały. Jednocześnie taki poziom ustalenia wysokości stawek nie został uzasadniony na etapie projektowania uchwały, skoro projekt uchwały nie zawierał uzasadnienia, a z przekazanych Sądowi wyciągów z protokołów posiedzenia komisji Rady Powiatu Proszowickiego oraz sesji samej Rady nie wynika, że kwestia ta była analizowana przez Radę. Uzasadnienia wysokości stawek opłat ustalonych w zaskarżonej uchwale nie można również odnaleźć w dokumentach nadesłanych przez Radę Powiatu Proszowickiego na etapie postępowania przed WSA. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę WSA, że ustalenie wysokości stawek opłat w zaskarżonej uchwale (na poziomie wyższym niż koszty powiatu z tego tytułu wynikające z zawartej umowy z przedsiębiorcą) nastąpiło w sposób arbitralny i naruszało kryteria określone w art. 130a ust. 6 prd. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. PG