II OSK 1063/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 637/19 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku 1. odrzuca skargę kasacyjną A. M.; 2. oddala skargę kasacyjną K. M. Wyrokiem z 1 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 637/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. M. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego w B. na działce nr [...] przy ul. [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K. M. i A. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa: 1) art. 156 § 1 pkt 1 oraz 6 w powiązaniu z art. 24 § 3 k.p.a. w związku z art. 7, 87 ust 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ niewłaściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto w wyroku nie podano przesłanki, która by uprawdopodobniała, że PINB w B., zdaniem organu drugiej instancji, powinien zostać wyłączony i to w sytuacji, w której prowadzi jeszcze inne sprawy pomiędzy tymi samymi stronami (brak informacji, jakie zastrzeżenia ma organ, a nie strona do PINB w B.). Dodatkowo PINB w B. wydał poprzednie decyzje o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji, w której organ drugiej instancji nie zgłaszał zastrzeżeń co do jego bezstronności; 2) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 w odniesieniu do art 45 ust 1 Konstytucji RP w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów skargi wskazujących na istnienie bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia, życia oraz mienia skarżących z powodu wadliwego wykonania obiektu, przywołanie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sytuacji, w której taka jednostka redakcyjna nie istnieje, albowiem przepis ma jeszcze ustępy i punkty, co powoduje, że w istocie nie wiadomo, jaki przepis objęty jest powagą rzeczy osądzonej. Ponadto powoływanie w wyroku § 272 ust. 1 oraz 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bez wskazania gdzie i kiedy został przywołany oraz podany ocenie prawnej. Ponadto lakoniczne przywołanie § 13 ww. rozporządzenia i wskazania, że w niniejszej sprawie wyrażono w formie przewidzianej prawem odstępstwa; 3) art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów odwołania i tym samym pominięcie faktu, że budynek, gdzie zalegający śnieg lub lód na budynku objętym wnioskiem może stanowić zagrożenie dla zdrowia, życia oraz mienia, albowiem dach w jakichkolwiek sposób nie jest zabezpieczony, a jego pochylenie niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy, spełnia wymogi obowiązującego prawa, pominięcie okoliczności, że pomimo nieprawidłowo wykonanych robót budowlanych woda dostaje się pomiędzy budynki przy ul. [...] oraz [...] (zagrożenie wystąpienia katastrofy budowlanej) obiekt spełnia wymogi obowiązujących przepisów, poświadczenie nieprawdy jakoby to budynek był zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i tym samym spełniał nałożone wymogi przez WKZ w T. z 1991 r. Ponadto budynek nie został odtworzony, lecz wybudowany nowy, o innym kształcie oraz wysokości; 4) art. 153 p.p.s.a. w związku z § 12 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w brzemieniu nieobowiązującym (brak konkretnej jednostki przepisu w wyroku), pomimo że w decyzji na str. 11 przywołano dziennik ustaw 2015 poz. 1422, który stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto w dniu wydawania decyzji przepis ten uległ zmianie Dz.U. 2017 poz. 2285 i stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Z obu przepisów wynika wprost, że nie dotyczy to sytuacji, o której mowa w § 12 ust 1 pkt 1 ww. przepisów, co konsekwentnie pomijają organy, zezwalając na sytuowanie obiektu z oknami na granicy; 5) § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nie ma one zastosowania, albowiem odstępstwa od ich zastosowania dokonały sądy administracyjne nieuprawnione do dokonywania takiej czynności; 6) § 272 ust 1 oraz 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, ich usytuowanie w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wskazanie w wyroku, że ww. przepisy były analizowane, choć budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki nie posiada od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5 poprzez przyjęcie, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie bez podania, kto i kiedy zezwolił na odstępstwa od ww. przepisów prawa; 7) art. 57 ust 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewskazanie, z jakimi przepisami prawa materialnego jest zgodny obiekt według kierownika budowy, albowiem w oświadczeniu ich nie wskazał. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono orzecznictwo sądów administracyjnych i argumentację na poparcie przywołanych zarzutów. W piśmie z [...] stycznia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie z [...] lutego 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, [...] sp. j. z siedzibą w B., wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna A. M. podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona po doręczeniu jej odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W myśl art. 141 § 2 p.p.s.a., w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Zgodnie z art. 142 § 2 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie wyroku zostało sporządzone na wniosek strony, odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie, która złożyła wniosek. Z ww. przepisów wynika jednoznacznie, że skarga kasacyjna nie może być skutecznie wniesiona bez uprzedniego złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę, bowiem termin do wniesienia skargi kasacyjnej rozpoczyna bieg od dnia doręczenia stronie, która złożyła taki wniosek, odpisu wyroku z uzasadnieniem. Oznacza to, że strona, która nie wystąpiła z wnioskiem o uzasadnienie wyroku, nie może skutecznie wnieść skargi kasacyjnej nawet w sytuacji, gdy orzeczenie to zostało uzasadnione na wniosek innej strony w tym postępowaniu i jej doręczone. Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku wystąpiła skarżąca K. M. (w imieniu własnym), której odpis orzeczenia wraz z uzasadnieniem został następnie doręczony. Skarżący A. M. nie występował z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro skarżący nie wystąpił z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 1 października 2019 r., to nie mógł skutecznie wnieść skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 w zw. z art. 177 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej K. M., wskazać należy na wstępie, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna powiela zarzuty z odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z [...] stycznia 2019 r. i skargi do WSA w Bydgoszczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów podzielając stanowisko prawne zawarte w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] czerwca 2019 r, Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Ustalenia faktyczne oraz ocena prawna wraz z jej uzasadnieniem nie budzą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastrzeżeń, bowiem Sąd Wojewódzki w sposób należyty skontrolował legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjmując, że organ administracji nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązku przewidzianego w art. 7, 8 § 1,11, 77 § 1, 80 i 107 § 1 k.p.a. Nietrafnie podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. K. M. upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym, że Wojewódzki Sąd nie odniósł się do "zarzutów skargi wskazujących na istnienie bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia, życia oraz mienia skarżących z powodu wadliwego wykonania obiektu (...)". Przypomnieć należy, że w sprawie niniejszej sąd I instancji nie kontrolował decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny ale decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie obiektu. Sąd wojewódzki wyjaśnił dokładnie skarżącej, że jej argumenty podnoszone w odwołaniu i skardze są nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku. Z taką argumentacją należy się zgodzić, dotyczy to również niniejszej skargi kasacyjnej, zarzutów z punktów – 2), 3), 4), 5) i 6). Kwestia zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym §12 ust. 2, §13, §232, i §272 ust. 1 i 3 została już rozstrzygnięta na etapie sporządzania i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W tym zakresie wypowiedziały się też sądy administracyjne w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1136/15 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1605/17. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie udzielono "[...]" Spółce Jawnej z siedzibą w B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego wybudowanego przy ul. [...] w B. na działce nr [...]. Za sądem wojewódzkim należy stwierdzić, że tak. Zgodnie z art. 57 ust. 6 prawa budowlanego wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie organu nadzoru budowlanego do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a prawa budowlanego, budowy w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym. W niniejszej sprawie taką kontrolę przeprowadzono [...] października 2018 r. (k. 35 protokół kontroli, akta administracyjne). Z wniosków końcowych wynika, że budynek nadaje się do użytkowania. Potwierdzono zrealizowanie budynku o parametrach wskazanych w decyzji zatwierdzającej projekt budowany zamienny, którą to decyzją oraz zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym organ kontrolujący był związany. Stwierdzono również w ramach uzupełnienia materiału dowodowego, że wyroby budowlane, szczególnie istotne dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego, posiadają dokumenty potwierdzające ich dopuszczenie do obrotu i stosowania w budownictwie. Na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego, a więc jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzja taka przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2573/18, LEX nr 3192264). Za niezasadny należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Jest to przepis ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. Chybiony jest także zarzut opisany w punkcie 1) skargi kasacyjnej – wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Był on też podnoszony przed sądem wojewódzkim. Sąd ten odniósł się do niego w uzasadnieniu (k. 20-22), NSA podziela to stanowisko, nie ma zatem potrzeby jego powielania. Niewadliwe wyłączono organ - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i sprawa została rozpatrzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego T. Postanowieniem [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] listopada 2017r. (znak [...]) wyłączono Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w osobie W. S. – od udziału w postępowaniach dotyczących: odbudowy budynku mieszkalno-usługowego (w zakresie usług medycznych), zlokalizowanego przy ul [...] w B., odprowadzania wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego z lokalem handlowo-usługowym usytuowanego przy ul. [...] w B. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca kasacyjnie również miała wątpliwości co do bezstronności działania wyłączonego organu. Za zupełnie niezrozumiałe (nie poparte żadną argumentacją) w sprawie należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej –art. 45 ust. 1, który dotyczy prawa do sądu i zasady jawności postępowania sądowego i art. 87 ust. 1, który zawiera enumeratywne wyliczenie źródeł prawa w naszym kraju stanowiąc, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w punkcie 1. wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).