III OSK 691/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy . od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 598/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad wyznaczania składu oraz zasad działania Komitetu Rewitalizacji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 sierpnia 2018 r. IV SA/Gl 598/18, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] na uchwałę Rady Gminy B. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad wyznaczania składu oraz zasad działania Komitetu Rewitalizacji: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy B.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. przepisów postępowania – art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym poprzez naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje organów do wydania aktu prawnego oraz stwierdzenie nieważności uchwały, mimo że może to nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest równocześnie oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu; 2. prawa materialnego, co miało również istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przy obliczeniu terminu konsultacji i terminu do składania uwag jako wskazanej ustawowo formy konsultacji. Skarżąca kasacyjnie gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o rewitalizacji konsultacje społeczne w gminie prowadzi wójt, co skutkuje tym, że formą prawną przypisaną do działania wójta jest zarządzenie, które jeżeli dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej podlega takiej samej sądowej procedurze kontroli jak uchwała organu stanowiącego. Odpowiednio w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. ustawodawca przewidział sądową kontrolę aktów prawa miejscowego, a w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ustawodawca przewidział skargę na akty organów gminy (j.s.t.) innych niż akty prawa miejscowego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tej kategorii zalicza się zarządzenie Wójta Gminy B. z [...].10.2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął jednak w całości kontrolę cyt. zarządzenia pozostawiając go w obrocie prawnym, skupiając się wyłącznie na kontroli uchwały Rady Gminy B., która była przedmiotem skargi z zarzutem, że czas trwania konsultacji winien wynosić minimum 30 dni, licząc od daty powiadomienia, o której mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o rewitalizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostawił w obrocie prawnym, poza sądową kontrolą podstawowy akt organu, czyli zarządzenie wójta, które stanowiło podstawę prawną do przeprowadzenia konsultacji, formy konsultacji i zawierało wszelkie z tym związane terminy liczone z uwzględnieniem art. 6 ust. 2 i art. 6 ust. 5 ustawy o rewitalizacji. Pozostawienie poza kontrolą sądową zarządzenia Wójta Gminy B. z [...].10.2017 r., które podlegało kontroli sądowej w trybie art. 3 ust. 6 p.p.s.a. stanowi przesłankę negatywną dla przyjętego rozstrzygnięcia Sądu, a zarazem jest podstawą zarzutu naruszenia przepisów o postępowaniu sądowym. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 3 i art. 6 ust. 5 ustawy o rewitalizacji w zakresie ich niewłaściwego zastosowania przy obliczeniu terminów, to przede wszystkim należy rozdzielić instytucję konsultacji i termin ich rozpoczęcia - art. 6 ust. 2 ustawy, od opisanej w art. 6 ust. 3 jednej z form konsultacji – zbieranie uwag w formie pisemnej lub elektronicznej, terminu jego rozpoczęcia - art. 6 ust. 3 i art. 6 ust. 5 ustawy. Ustawodawca pozostawił Wójtowi, do jego wyłącznej kompetencji, ustalenie w Gminie okresu konsultacji nad projektem uchwały Rady nakazując jedynie w art. 6 ust. 2 ustawy powiadomić jak najszersze grono interesariuszy w terminie 7 dni przed dniem ich przeprowadzenia. Zarządzenie Wójta spełniło ten wymóg i ustalało okres konsultacji w formie daty pewnej, tj. od 9 listopada do 30 listopada 2017 r. oraz zostało ogłoszone w formie obwieszczenia [...] października 2017 r., co było z zachowaniem co najmniej 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy. Okres konsultacji został ustalony na 21 dni i było to wyłączną kompetencją Wójta, a powiadomienie interesariuszy nastąpiło z wyprzedzeniem 14 dni kalendarzowych. Niezrozumiałym jest więc końcowe stwierdzenie Sądu I instancji, że nie dochowano terminu minimalnego 30-dniowego na przeprowadzenie konsultacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Według autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. miałby polegać na naruszeniu przepisów prawa wyznaczających kompetencje organów do wydania aktu prawnego oraz na tym, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Tymczasem art. 3 § 2 p.p.s.a. (w tym jego pkt 5 i 6) nie odnosi się w żaden sposób do kompetencji organów, określa natomiast zakres jurysdykcji sądów administracyjnych. Ponadto, "Art. 3 § 2 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa zakres kontroli sądów administracyjnych i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli" (zob. wyrok NSA z 5.04.2019 r. I OSK 1598/17, LEX nr 2865751). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie była uchwała będąca aktem prawa miejscowego (zob. art. 7 ust. 3 zdanie ostatnie ustawy o rewitalizacji w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), ale stanowiła akt z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i tym samym podlegała kontroli sądu administracyjnego. Sąd I instancji nie naruszył zatem swojej kognicji. Natomiast zarządzenie Wójta Gminy B. z [...].10.2017 r. nie było przedmiotem skargi, a "Zgodnie z zasadą skargowości wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego wymaga wystąpienia ze stosownym żądaniem przez uprawniony podmiot. Co prawda, w komentowanej ustawie nie wyrażono tej zasady expressis verbis, jak miało to miejsce w art. 33 ust. 1 ustawy o NSA, ale nie ma w ustawie przepisu, który upoważniałby sąd administracyjny do wszczęcia postępowania z urzędu" (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 50). Pomijając zatem fakt, że art. 3 § 2 p.p.s.a. nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi, co wyjaśniono już wyżej, to również redakcja zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie wyjaśnia w żaden sposób (w tym również w uzasadnieniu), na czym owo naruszenie miałoby polegać w sytuacji, gdy zarządzenie Wójta Gminy B. z [...].10.2017 r. nie było przedmiotem skargi. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że Rada Gminy B. podjęła zaskarżoną uchwałę w sprawie określenia zasad wyznaczania składu oraz zasad działania Komitetu Rewitalizacji na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o rewitalizacji. Z tego przepisu wynika m.in., że podjęcie uchwały jest poprzedzone konsultacjami społecznymi. O konsultacjach społecznych stanowi art. 6 ustawy o rewitalizacji. Jedną z form konsultacji jest zbieranie uwag (art. 6 ust. 3 pkt 1), a z ust. 5 art. 6 wynika, że "Termin wyznaczony na składanie uwag nie może być krótszy niż 30 dni, licząc od dnia powiadomienia, o którym mowa w ust. 2." Z ust. 2 wynika natomiast, że "O rozpoczęciu konsultacji społecznych oraz formach, w jakich będą prowadzone, powiadamia się nie później niż w terminie 7 dni przed dniem ich przeprowadzenia, w sposób zapewniający udział w nich możliwie szerokiego grona interesariuszy, co najmniej poprzez obwieszczenie, ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie oraz ogłoszenie na stronie podmiotowej gminy w Biuletynie Informacji Publicznej." Sąd I instancji stwierdził nieważność uchwały z powodu niedotrzymania 30-dniowego terminu na zgłaszanie uwag (art. 6 ust. 5 ustawy o rewitalizacji), liczonego od dnia rozpoczęcia konsultacji, określonego w powiadomieniu. Powiadomienie (w formie zarządzenia Wójta) ukazało się [...] października 2017 r. i obwieszczono w nim, że konsultacje miały się odbyć od 9 do 30 listopada 2017 r., a zgłaszane uwagi nie będą przyjmowane przed 9 i po 30 listopada. Powstaje więc pytanie, jak rozumieć 30-dniowy termin liczony od powiadomienia (art. 6 ust. 5), skoro powiadomienie było [...] października 2017 r., ale uwagi można było składać od 9 do 30 listopada 2017 r. Przypomnieć należy, że 30-dniowy termin został w ustawie wyznaczony na składanie uwag, które są jedną z form konsultacji. Ponadto, powiadomienie musi mieć miejsce nie później niż 7 dni przed rozpoczęciem konsultacji (art. 6 ust. 2). W tej sprawie w istocie termin na składanie uwag został wyznaczony na 21 dni, a nie na 30, jak wymaga tego art. 6 ust. 5 ustawy o rewitalizacji. Nie jest przy tym tak, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że ustawodawca pozostawił Wójtowi, do jego wyłącznej kompetencji, ustalenie w gminie okresu konsultacji nad projektem uchwały, gdyż termin na zbieranie uwag, jako formy konsultacji, ustawodawca określił wyraźnie na 30 dni. Z normy stwierdzającej, że "Konsultacje społeczne prowadzi wójt, burmistrz albo prezydent miasta" (art. 6 ust. 1 ustawy o rewitalizacji) nie wynika jeszcze, jak zdaje się twierdzić skarżący kasacyjnie, że Wójt ma w tym przedmiocie zupełną dowolność. Podjęcie uchwały z naruszeniem trzydziestodniowego terminu należy uznać za istotne naruszenia prawa podczas procedury podejmowania uchwały w sprawie określenia zasad wyznaczania składu oraz zasad działania Komitetu Rewitalizacji. "Stwierdzenie nieważności może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Do kategorii istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał" (zob. wyrok NSA z 29.09.2021 r. I OSK 4382/18, LEX nr 3230418). W niniejszej sprawie elementem procedury przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały był ustawowy 30-dniowy termin do zgłaszania uwag, który nie został dotrzymany. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.