II SA/Łd 890/21

Dnia 3 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2021 roku sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] roku Nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych oddala sprzeciw. dc II SA/Łd 890/21 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął sprzeciw A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. [dalej: A lub Spółka] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. (Nr [...], znak: [...]), uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] r. (Nr [...], znak: [...]), którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z akt sprawy wynika, że 25 lutego 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynęło pismo R. W., który zwrócił się o przeprowadzenie kontroli w zakresie legalności budowy parkingu zlokalizowanego w miejscowości G. 41a, [...] S. na terenie działki nr ewid. 370/3, której właścicielem jest A Sp. z o.o. Wnioskodawca wyjaśnił, że jest właścicielem działki 369/2 sąsiadującej z działką, na terenie której wybudowano parking. W wyniku powyższej budowy, wyniesienia i utwardzenia terenu obecnie wszelkie opady spływają na jego teren, przez co tworzą się kałuże i błoto, co utrudnia dojazd do jego miejsca zamieszkania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. 14 września 2020 r. przeprowadził kontrolę w sprawie prawidłowości wybudowania parkingu, na dz. nr ewid. 370/3, obręb G., G. 41a, gm. S., w wyniku której sporządzono protokół, w którego treści zapisano: "Na dz. nr ewid. 370/3, obręb G., gm. G., znajduje się portiernia w południowo zachodniej części działki. Północna część działki utwardzona kostką betonową, na której nie są wydzielone miejsca postojowe i stanowi dojazd do istniejącego budynku mieszkalnego z częścią biurową. W dniu kontroli na przedmiotowym terenie nie stwierdzono parkowania pojazdów. Na pozostałej części działki znajduje się utwardzony teren za pomocą kostki betonowej oraz droga asfaltowa stanowiąca dojazd do nieruchomości położonej na terenie sz. 498/2 oraz 498/1. Część działki od strony drogi 370/1 utwardzona jest za pomocą żużlu". Następnie, na wezwanie organu do jakich celów służy utwardzenie terenu na działce nr ewid. 370/3 skarżąca Spółka udzieliła informacji, iż "tereny utwardzone będące przedmiotem postępowania wykorzystywane są zgodnie z przeznaczeniem jako komunikacja do istniejących obiektów oraz jako place manewrowe pod wykonywane usługi. Jednocześnie pragniemy poinformować, iż zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 24.03.2017 r. powierzchnia biologicznie czynna nie uległa zmianie i wynosi 30 % powierzchni terenu inwestycji". Do akt sprawy dołączono kopię decyzji Wójta Gminy w S. z [...] października 2007 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty, realizowanej na nieruchomości. Organ I instancji dokonał pomiarów powierzchni biologicznie czynnej działki nr ewid. 370/3, wykonanej na podstawie wydruku mapy przedmiotowej działki z platformy Geoportal. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. [...] listopada 2020 r. wydał decyzje, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał Spółce A wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu dz. nr ewid. 370/3 do stanu zgodnego z prawem, polegających na: - zmianie istniejącej powierzchni biologicznie czynnej z ok 42% na wymagane minimum 50% zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy z [...].10.2007 r. wydanej przez Urząd Gminy w S., w terminie do 31 marca 2021 r. Od powyższej decyzji odwołania złożyła Spółka A oraz R.W. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. organ szczebla wojewódzkiego uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego prowadzenia organowi I instancji. Spółka A złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2021 r. Prawomocnym wyrokiem z 7 maja 2021 r., II SA/Łd 198/21, WSA w Łodzi oddalił sprzeciw. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji w toku oględzin 31 marca 2021 r., stwierdził, że północna część działki nr ewid. 370/3 jest częściowo utwardzona kostką betonową, na której nie są wydzielone miejsca postojowe i stanowi ona dojazd do istniejącego budynku mieszkalnego z częścią biurową. W dniu kontroli na wskazanym terenie nie stwierdzono parkowania pojazdów. Wokół utwardzonego terenu znajduje się powierzchnia biologicznie czynna. Do protokołu dołączono dokumentację graficzną oraz fotograficzną. Pismem z 8 kwietnia 2021 r., organ I instancji wezwał strony do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu, celem złożenia wyjaśnień do przedmiotowej sprawy. M. oraz R.W. dołączyli do akt sprawy dokumentację fotograficzną oraz kopię aktu notarialnego, oświadczając także, że działka o nr ewid. 370/3 pełni funkcję parkingu. Z kolei A. D.- przedstawiciel A oświadczył w dniu 27 maja 2021 r., że: na terenie działki nr ewid. 370/3 nie parkują samochody, a teren ten był utwardzony od momentu zakupu nieruchomości. Pojazdy osobowe parkują na terenie innej działki, nieobjętej zakresem przedmiotowego postępowania. Powierzchnia biologicznie czynna jest zgodna z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane, budowa do 10 stanowisk postojowych nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy dokonania zgłoszenia. W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym, [...] czerwca 2021 r. organ I instancji wydał zakwestionowaną decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu z daty wszczęcia postępowania w sprawie, nie wymaga pozwolenia na budowę budowa miejsc postojowych w liczbie do 10 stanowisk włącznie, a na działce objętej postępowaniem liczba ta nie została przekroczona. Z uwagi na minimalną wielkość powierzchni miejsca postojowego (12,5 m²), biorąc pod uwagę obszar utwardzony (140 m²) nie jest możliwe parkowanie większej liczby pojazdów niż dozwolone 10. Nie zachodzą też przeszkody związane z odległością miejsc parkingowych od budynków położonych na sąsiedniej działce, gdyż właściwe rozporządzenie w sprawie warunków technicznych nie wymienia budynku administracyjno-socjalnego jako obiektu, od którego należy zachować szczególne odległości. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł R. W., który zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 k.p.a. Odwołujący podniósł także, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, nie wskazał i nie uzasadnił także przesłanek stojących za wydaniem decyzji umarzającej postępowanie. R.W. wskazał także, że ocenie podlegać powinien cały obszar utwardzony, położony na kilku działkach, gdyż stanowi on pewną całość i zapewnia możliwość parkowania ponad 10 samochodów, co tym samym determinuje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż teren ten nie może zostać uznany za utwardzony teren w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane. Z uwagi na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wspomnianą na wstępie decyzją uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) zmieniona została ustawa z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz.1186, z późn. zm.). Norma art. 25 powyższej ustawy przewiduje, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przywołana ustawa weszła w życie 19 września 2020 r., tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, z uwagi na fakt, że pierwsza czynność organu szczebla powiatowego podjęta w przedmiotowej sprawie miała miejsce przed wejściem w życie ww. nowelizacji. Organ II instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nie zostało poprzedzone wyczerpującym postępowaniem dowodowym pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia na podstawie powołanego wyżej art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z ogólną regulacją zawartą w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć co do zasady tylko na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile nie zostały one zwolnione z tego obowiązku przepisami art. 29 tej ustawy. Natomiast w myśl art. 29 ust. 1 pkt 10 tejże ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Z kolei stosownie do treści normy art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednocześnie zgodnie z art. 48 ust. 1-3 ustawy - Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedłożenia szczegółowo określonych w przepisach dokumentów. Natomiast zgodnie z § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie, poprzez parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Organ odwoławczy uznał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsporny pozostaje zakres czynności dokonanych przez Spółkę A na działce nr ewid. 370/3, a mianowicie utwardzenie terenu z wykorzystaniem kostki brukowej. Następnie organ podniósł, że wbrew twierdzeniu inwestora, materiał dowodowy zebrany w sprawie w sposób jednoznaczny wskazuje, że ww. teren wykorzystywany jest jako parking, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji fotograficznej oraz dokumentach, m.in. w postaci pisma A skierowanego do Państwa W. w przedmiocie wydania części działki o nr ewid. 370/3 z uwagi na wolę powiększenia parkingu (załącznik do pisma R.W. z 17 maja 2021 r.). Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem o kwalifikacji danego terenu jako parkingu nie może decydować jedynie okoliczność czy na danym terenie poszczególne miejsca do parkowania zostały w konkretny sposób wyraźnie oznaczone. Jednocześnie organ zaakcentował, że skupienie się na ocenie jedynie działki o nr ewid. 370/3, z pominięciem pozostałych działek wchodzących w skład nieruchomości należącej do A, objętych księgą wieczystą kw nr [...] stanowiłoby obejście prawa, bowiem w tej sprawie przedmiotowy parking powinien być oceniany jako jeden obiekt, zlokalizowany na terenie kilku działek należących do inwestora. Jak wskazano powyżej, art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy - Prawo budowlane zwalnia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycję w postaci budowy miejsc parkingowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk. Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, na parkingu parkowane są samochody osobowe oraz naczepy. Organ odwoławczy nie zgodził z argumentacją inwestora, jakoby teren ten był terenem utwardzonym w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane. Niemniej, nawet gdyby dokonać takiej kwalifikacji, oceniana inwestycja, na obszarze działki o nr ewid. 370/3, nie mogłaby zostać zakwalifikowana w oparciu o treść art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane. Podkreślić należy, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stanowi wyjątek od zasady prowadzenia robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę, a jako wyjątek - nie może być traktowane rozszerzające Z tego też powodu inwestycje zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zostały w art. 29 ustawy - Prawo budowlane wyliczone enumeratywnie, tworząc katalog zamknięty. Zwolnieniu podlegają zatem wyłącznie te rodzaje inwestycji, które zostały wymienione przez ustawodawcę (nie zaś jeszcze inne, podobne), natomiast pozostałe - wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Niewątpliwie w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objęto roboty budowlane, polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu wyłącznie na działkach budowlanych. Tymczasem działka nr ewid. 370/3, na której wykonano utwardzenie powierzchni gruntu, stanowi grunt orny (uproszczony wypis z rejestru gruntów). Realizacja na takiej działce gruntu inwestycji, polegającej na utwardzeniu nawierzchni terenu kostką brukową, nie jest możliwa w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane i wymagałaby uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownym postępowaniu organ I instancji dokona oceny całości inwestycji, a nie tylko jej części zlokalizowanej na działce o nr ewid. 370/3. Dodatkowo obiekt stanowiący miejsca postojowe należy dokładnie zwymiarować, a także określić dla jakiego typu pojazdów są przeznaczone. Organ I instancji winien także ustalić datę powstania ocenianej inwestycji, aby móc zastosować właściwe przepisy ustawy - Prawo budowlane i ocenić inwestycję pod kątem zgodności z przepisami, a w szczególności z przepisami zawartymi w rozdziale 3 powoływanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury i zastosować ewentualnie procedurę, o której mowa w art. 48-49 ustawy - Prawo budowlane lub w art. 50-51 tej ustawy, gdyż w ramach posiadanych kompetencji organ nadzoru budowlanego winien w konsekwencji dokonać pełnej oceny inwestycji, jej zgodności z ewentualnie wydanym pozwoleniem na budowę, obowiązującymi przepisami prawa. W razie stwierdzenia, że oceniana inwestycja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę bądź dokonania zgłoszenia, organ I instancji powinien ponad wszelką wątpliwość ustalić, czy ww. formalności rzeczywiście nie zostały dochowane, za niewystarczające w tym przypadku należy uznać oświadczenie inwestora. Ponownie prowadząc postępowanie, organ szczebla powiatowego w pierwszej kolejności zgromadzi pełny materiał dowodowy, w zakresie wskazanym powyżej, a następnie dokonana właściwej subsumpcji i wyda stosowne rozstrzygnięcie. W związku z tym, że omówione powyżej nieprawidłowości wiążą się z koniecznością przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie ma możliwości skorzystania z kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych przyznanych przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności postępowania, statuowana przepisem art. 15 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji złożył inwestor – Spółka A wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy; - art. 105 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ I instancji wadliwie przyjął zaistnienie okoliczności uprawniających go do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy organ I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy i stan prawny spawy, w konsekwencji prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie. Ponadto zarzucono organowi naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zwolnienie nie obejmuje przedmiotowej działki i mylne przyjęcie, że nie jest to działka budowlana, w sytuacji gdy zgodnie z treścią ustawy o gospodarce nieruchomościami za działkę budowlaną w rozumieniu art. 4 ust. 3a uważa się zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce oraz wobec ważnej decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę obejmującego działkę 370/3, 371/3, 372/3. Skarżąca spółka podniosła, że wbrew twierdzeniom organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego sprostał zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Podjęto bowiem wszelkie możliwe kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, tj. oględziny, zapoznanie się ze stanowiskami stron postępowania i dokumentacją dotyczącą działki budowlanej, pomiary powierzchni biologicznie czynnej działki nr ewid. 370/3, wykonanie dokumentacji fotograficznej i graficznej, zapoznano się z decyzją o warunkach środowiskowych. Zdaniem Spółki słusznie organ I instancji ustalił, że z uwagi na minimalną wielkość powierzchni miejsca postojowego (12 m²), biorąc pod uwagę obszar utwardzony działki nie jest możliwe parkowanie więcej niż 10 samochodów. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Pozwolenia na budowę nie wymaga również wykonywanie robot budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu. Wobec dokonania powyższych ustaleń należało umorzyć postępowanie. Niepoparte żadnymi dowodami są twierdzenia organu II instancji jakoby pozostałe działki wchodzące w skład nieruchomości należącej do A również wykorzystywano, jako parking. Przede wszystkim jednak na decyzję organu zasadniczy wpływ miała ocena, że wyłącznie przedmiotowa działka nie jest działką budowlaną. W ocenie skarżącego jest to błędny wniosek, który nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa. W ustawie prawo budowlane brak jest definicji działki budowlanej, co wyklucza możliwość odmiennego rozumienia tego terminu jedynie na potrzeby prawa budowlanego. Definicję tę wprowadza jednak ustawa o gospodarce nieruchomościami. Według przepisu art. 4 ust 3a tejże ustawy za działkę budowlaną należy uznać zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Natomiast według ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiąc o działce budowlanej należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt. 12). O tym czy mamy zatem do czynienia z działką budowlaną w rozumieniu prawa administracyjnego decydują cechy: zabudowań istniejących i parametry techniczne nieruchomości, a nie wpis do rejestru. Organ działając w ramach prawa i na ich podstawie nie jest uprawniony do odmiennego niż wskazany przez ustawodawcę rozmienia treści znaczenia pojęcia "działka budowlana". Nie jest także uprawniony do interpretacji zawężającej wyłączenie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy - Prawo budowlane. Trzeba przy tym zauważyć, że działka 370/1 jest działką na której od szeregu lat istnieją zabudowania mieszkalne, biurowe, istnieje infrastruktura techniczna jak instalacja c.o., wod.-kan., droga dojazdowa usytuowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. Powoduje to, że przedmiotowa działka w świetle przywołanych definicji stanowi działkę budowlaną co w pełni uzasadnia przyjęcie w świetle samym nie została spełniona przesłanka wydania decyzji kasatoryjnej z uwagi na brak naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji przy wydawaniu decyzji o umorzeniu postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Ustawodawca zatem wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie zaakcentować należy użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a", który wskazuje na kumulatywne spełnienie przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wykazał konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji oraz wskazał konkretne okoliczności faktyczne, których ustalenie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Natomiast organ odwoławczy dostrzegł potrzebę ustalenia kluczowych w tym postępowaniu okoliczności: powierzchni służącej do parkowania pojazdów, bez ograniczania się do działki ewidencyjnej nr 370/3, a z uwzględnieniem innych działek inwestora w zakresie nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą, a ponadto rodzaju pojazdów parkowanych. Wbrew twierdzeniom inwestora z dotąd zebranego materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych (trzy zdjęcia satelitarne ukazujące zaparkowane pojazdy) wynika, że już tylko na działce nr 370/3 zdarzało się, że zaparkowano jednocześnie więcej niż 10 pojazdów osobowych (np. jednorazowo zaparkowano 11, a innym razem 15 pojazdów osobowych). Jeżeli jeszcze do tego uwzględni się, iż postój pojazdów odbywa się także na działce nr 371/3 lub innych działkach w ramach tej inwestycji, to niewątpliwie należy przyznać rację organowi odwoławczemu. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy – Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Jak wynika z tego przepisu, różnicowanie obiektu nie wymagającego pozwolenia na budowę od obiektu, który takiego pozwolenia wymaga, polega na ilości miejsc postojowych, a więc de facto na wielkości obiektu – placu. Prawidłowo zatem, przy ujawnionej wielkości placu mieszczącego miejsca postojowe powyżej 10, przyjęto, że przedsięwzięcie wymagało pozwolenia na budowę. Należy ponadto wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednak to zwolnienie nie dotyczy sytuacji urządzenia na utwardzonym gruncie parkingu dla ponad 10 samochodów. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (por. wyrok WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 937/18, tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 1138/16). Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane jest nieuzasadnione (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 701/16). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że w niniejszym przypadku powstał utwardzony teren pełniący funkcję parkingu dla pojazdów powyżej 10 miejsc postojowych. Odnosząc się zaś do argumentów inwestora należy wyjaśnić, że jeżeli utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i celowi temu służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Samo natomiast niespełnienie przez miejsce postojowe warunków określonych w § 18-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) nie oznacza, że nie jest ono miejscem przeznaczonym do postoju pojazdu i art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy – Prawo budowlane nie znajduje w stosunku do niego zastosowania. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do obejścia prawa w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę co do miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk" (por. wyrok NSA z 14 września 2016 r., II OSK 3050/14). Organ odwoławczy zasadnie więc stwierdził naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) i trafnie ustalił, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponieważ weryfikacja ta, dokonana z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych, doprowadziła do wniosku, że przedwcześnie wydano formalne rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, a zakres przeprowadzonej inwestycji wymaga ponownego ustalenia, to niedopuszczalne było wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w postępowaniu odwoławczym. Skutkowałoby to bowiem naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Przedstawiony szeroki zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu, niewątpliwie stanowił podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Należy podkreślić, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., II OSK 263/16). Sąd wyjaśnia ponadto, że w niniejszej sprawie kluczowe jest to, iż wobec umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego niemożliwe jest merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy. Prowadziłoby to bowiem do pozbawienia stron postępowania możliwości wniesienia odwołania i tym samym możliwości dokonania kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia, co z kolei byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Trzeba bowiem zauważyć, że wydana przez organ II instancji decyzja, z ewentualnym wykorzystaniem możliwości wskazanych w art. 136 § 1 k.p.a., w istocie byłaby rozstrzygnięciem merytorycznym, podczas gdy decyzja pierwszoinstancyjna o umorzeniu postępowania w sprawie miała charakter czysto formalny. Umarzając postępowanie organ pierwszej instancji uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej, i do wykazania jej braku zmierza wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Wydanie decyzji merytorycznej przez organ II instancji powodowałoby, że prowadzone postępowanie stałoby się faktycznie postępowaniem jednoinstancyjnym, chociaż decyzja zapadła formalnie w II instancji (por. m.in. wyrok NSA z 9 listopada 2012 r., II OSK 801/12, wyrok WSA w Krakowie z 27 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 119/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2019 r., II SA/Go 854/18, wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2019 r., II SA/Po 1089/18, wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 925/20, wyrok WSA w Krakowie z 16 czerwca 2020 r., II SA/Kr 539/20). Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podziela stanowisko, iż umorzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było przedwczesne, ponieważ szczegółowej analizy wymaga kwalifikacja prawna inwestycji z punktu widzenia przepisów ustawy – Prawo budowalne, a w szczególności, czy przedmiotowa inwestycja oraz jej późniejsza modernizacja wymagały pozwolenia na budowę. Brak pełnej analizy materiału dowodowego w tym zakresie, w szczególności z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych, stanowił naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. Wobec tego organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 i 80 k.p.a.), a wady tej nie dało się usunąć poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a. przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, jak wyjaśniono wyżej, ma istotny (zasadniczy) wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji co do potrzeby przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającej celem umożliwienia prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97). W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym. Z tych względów Sąd stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw. dc