II SA/Wa 2943/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania M. D. renty rodzinnej w drodze wyjątku (dalej: "strona", "skarżąca"). Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. M. D. zwróciła się do Prezesa ZUS o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym mężu – S. D.. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Prezes ZUS, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291), dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS", odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie ww. przepisu jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że strona ma ukończone 55 lat życia oraz nie ma stwierdzonej całkowitej niezdolności do pracy. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2020 r. nie została uznana za osobę niezdolną do pracy. Zarówno wiek strony, jak i stan zdrowia, nie stanowią obiektywnych przeszkód w podjęciu zatrudnienia i zapewnieniu niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazał nadto, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna strony, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu ww. świadczenia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. M. D. zwróciła się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła organowi naruszenie: - art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie spełnia przesłanek zawartych w ww. przepisie, a w konsekwencji na nieuwzględnieniu okoliczności, że stan jej zdrowia pogorszył się po przebyciu koronawirusa, co winno skutkować ponownym skierowaniem jej na badanie przez lekarza orzecznika ZUS, - art. 11, art. 8, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji i nieuwzględnienie okoliczności, że stan jej zdrowia pogorszył się, cierpi również na chorobę reumatyczną i zwyrodnienie wielostawowe oraz nadciśnienie tętnicze, - art. 80 i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia z naruszeniem obowiązku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, - art. 78 § 1 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów zgłaszanych przez stronę w toku postępowania, w tym dokumentacji medycznej. W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o zmianę decyzji i przyznanie jej prawa do renty w drodze wyjątku. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ ponownie wskazał, że brak jest podstaw do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, bowiem nie spełnia ona przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, dotyczącej niemożności podjęcia pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi ze względu na wiek lub całkowitą niezdolność do pracy. Organ zaznaczył, że strona ma 56 lat, zatem nie osiągnęła wieku emerytalnego. Ponadto orzeczeniem z dnia [...] października 2020 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że strona nie jest niezdolna do pracy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona dołączyła dokumentację medyczną, która została przekazana do lekarza orzecznika ZUS. Lekarz orzecznik ZUS w opinii lekarskiej z dnia [...] czerwca 2021 r. ustalił, że nadesłana dokumentacja medyczna nie ma wpływu na orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2020 r. Organ podkreślił przy tym, że na mocy art. 14 ust. 1 i 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Końcowo organ wskazał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna strony, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do ww. świadczenia, które nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Pismem z dnia 28 czerwca 2021 r. M. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2021 r. zarzucając naruszenie: - art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek wskazanych w tym przepisie, w szczególności poprzez uznanie, że stan zdrowia skarżącej umożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej pomimo, iż posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i cierpi na bóle kręgosłupa, - art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] marca 2021 r. w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły przesłanki do jej uchylenia w całości i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa oraz konieczność wyjaśnienia sprawy w całości, - art. 154 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja nie może zostać uchylona ze względu na to, że nie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, w sytuacji gdy skarżąca spełnia wszystkie pozostałe przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a nie ma ustawowej definicji niezbędnych środków utrzymania i nie jest sprecyzowane kto powinien je zapewniać skarżącej, co przemawia za uchyleniem decyzji ze względu na słuszny interes strony, - art. 11, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na całkowicie wadliwym uzasadnieniu obu wydanych w sprawie decyzji, a w szczególności niedokonanie ponownego badania skarżącej po przebyciu przez nią koronawirusa i pogorszeniu stanu zdrowia, a zgodnie z opinią lekarza prowadzącego nawet operacja kręgosłupa może nie pomóc skarżącej w codziennym funkcjonowaniu, - art. 11, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy, a mianowicie niestabilnego stanu zdrowia skarżącej, - art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu ustaleń faktycznych i przypisaniu im rozstrzygającego znaczenia wyłącznie w oparciu o subiektywny wybór i analizę niektórych dowodów przeprowadzonych w sprawie, podczas gdy przepis art. 80 k.p.a. wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego, - art. 78 § 1 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów zgłaszanych przez stronę w toku postępowania, a zwłaszcza dokumentacji medycznej skarżącej. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o: - uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zobowiązanie ZUS [...] Oddział w [...] do wydania decyzji przyznającej jej świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, - zasądzenie na rzecz skarżącej od organu administracji kosztów postępowania, - na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.p.s.a.", o dopuszczenie dowodu z dokumentów: dokumentacji medycznej skarżącej oraz orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2021 r. W motywach skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty a nadto wskazała, że jest pozbawiona środków do życia wobec braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Wcześniej utrzymywała się z emerytury matki, która w styczniu 2021 r. zmarła na koronawirusa. Jest osobą schorowaną, niezdolną do pracy, nie posiada niezbędnych środków utrzymania. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), a jego przyznanie przez Prezesa ZUS następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają przesłanki wymienione w ww. przepisie. Ocena, czy w danej sprawie przesłanki te zostały spełnione należy do organu, który musi ustalić okoliczności faktyczne sprawy oraz poddać je ocenie zgodnie z zasadami postępowania określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 124 ww. ustawy). Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Z treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Skarżąca w dacie wydania zaskarżonej decyzji ukończyła 56 lat (nie osiągnęła wieku emerytalnego) i nie jest niezdolna do pracy, co wprost wynika z powołanego w zaskarżonej decyzji orzeczenia lekarza orzecznika ZUS nr akt [...] z dnia [...] października 2020 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że zostało ono wydane w następstwie przeprowadzenia bezpośredniego badania i dokonania analizy przedstawionej dokumentacji medycznej, w tym: dokumentacji z przebiegu leczenia w POZ Poradni Reumatologicznej i Kardiologicznej, kart informacyjnych leczenia szpitalnego w okresie: 2013 r., październik 2017 r., sierpień 2019 r., zaświadczeń o stanie zdrowia wystawionych przez lekarzy leczących w dniu [...] września 2020 r., wyników badań dodatkowych w dniach [...] sierpnia 2020 r. i [...] sierpnia 2020 r. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono stopnień naruszenia sprawności organizmu, rodzaj i charakter dotychczas wykonywanej pracy, poziom wykształcenia, wiek, predyspozycje psychofizyczne. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Od orzeczenia lekarza orzecznika przysługuje osobie zainteresowanej prawo wniesienia sprzeciwu, które rozpatruje komisja lekarska ZUS dokonując oceny niezdolności do pracy oraz jej stopnia (ust. 2a - 2f). Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (ust. 3). Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie wywołuje skutków prawnych na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS stwierdzenie niezdolności do pracy przez innego lekarza, jak też twierdzenie samej strony, że jest niezdolna do pracy, wynikające z jej subiektywnego przekonania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 2243/02, publ. LEX nr 14231). Prezes ZUS rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i oceniając, czy wnioskodawca spełnia przesłankę braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy, zobowiązany jest oprzeć się na ostatecznym orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS lub orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1397/14, publ. CBOSA). Skoro zatem w niniejszej sprawie lekarz orzecznik ZUS wydał orzeczenie (mające walor ostateczności), zgodnie z którym skarżąca nie jest niezdolna do pracy, to przedmiotowe ustalenie jest wiążące dla Prezesa ZUS. Wskazać przy tym należy, że Sąd nie ma uprawnień do badania orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS, ani komisji lekarskich ZUS, ani też możliwości kierowania ubezpieczonych na badania lekarskie. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2282/16 (publ. j.w.) w postępowaniu dotyczącym świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ rozstrzygający sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest jego treścią. To wyłącznie skarżąca może w każdym czasie, w sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia, wnosić do ZUS o ponowne przeprowadzenie badań w celu ewentualnego stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy. Z akt sprawy wynika, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wobec złożenia przez skarżącą dodatkowej dokumentacji medycznej, organ zwrócił się do lekarza orzecznika ZUS w celu ustalenia, czy nadesłana dokumentacja medyczna ma wpływ na dotychczasowe ustalenia. W związku z powyższym w opinii lekarskiej z dnia [...] czerwca 2021 r. Zastępca Głównego Lekarza Orzecznika Oddział ZUS w [...] stwierdził, że nadesłana dokumentacja medyczna nie ma wpływu na orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2020 r. W tej sytuacji zarzut skarżącej, iż Prezes ZUS nie poczynił wyczerpujących ustaleń faktycznych i oparł rozstrzygnięcie na niepełnym materiale dowodowym nie jest uzasadniony. Organ był bowiem zobowiązany uwzględnić okoliczności wynikające z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2020 r. oraz opinii lekarskiej z dnia [...] czerwca 2021 r. i nie mógł przyjąć innych ustaleń jako podstawy rozstrzygnięcia. Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie dowodów zgłaszanych przez stronę w toku postępowania. Nie można również zgodzić się ze skarżącą, że w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia bowiem wymagania określone w ww. przepisach. Kluczowa argumentacja organu, odnosząca się do niespełnienia przez skarżącą przesłanki całkowitej niezdolności do pracy z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Podkreślić należy, że przy niespełnieniu ww. przesłanki niejako drugorzędne znaczenie dla sprawy mają okoliczności związane z przebiegiem ubezpieczenia skarżącej, ponieważ nawet ich wykazanie nie dałoby możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Brak spełnienia przez skarżącą przesłanki niemożności podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek w dacie wydania zaskarżonej decyzji wyłącza, w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Okoliczność ta przesądzała zatem o treści rozstrzygnięcia, bez konieczności ustosunkowywania się przez organ do pozostałych przesłanek z tego przepisu. Konkludując stwierdzić należy, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie sposób również dopatrzyć się naruszenia przez organ wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. W ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych organ nie miał bowiem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 154 k.p.a., bowiem przepis ten nie miał zastosowania w niniejszym postępowaniu. Podkreślić należy, że przedmiotem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego wszczętego w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. jest ustalenie przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej określonych w tym przepisie (jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony). Niniejsza sprawa została wszczęta na wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2021 r. w tzw. zwykłym trybie, nie zaś w trybie nadzwyczajnym, mającym na celu wzruszenie ostatecznej decyzji o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może, z urzędu lub na wniosek stron, przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżąca wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji medycznej oraz orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2021 r. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej, bowiem nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiły przesłanki wymienione w powołanym przepisie. Dokumentacja medyczna skarżącej była przedmiotem opinii lekarskiej wydanej na etapie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] (a więc wydane po dacie podjęcia zaskarżonej decyzji) nie mogło podważać ustaleń przyjętych przez lekarza orzecznika ZUS w ww. opinii. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.