II SAB/Wa 490/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D. i Wspólnicy Kancelaria Adwokacko-Radcowska Sp. j. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia punktu 2 wniosku skarżącej spółki D. i Wspólnicy Kancelaria Adwokacko-Radcowska Sp. j. z siedzibą w W. z dnia [...] marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącej spółki D. Wspólnicy Kancelaria Adwokacko-Radcowska Sp. j. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kancelaria [...] Kancelaria Adwokacko-Radcowska spółka jawna (dalej "skarżący") złożyła skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów (dalej "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2021r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zwrócił się do organu pismem z [...] marca 2021 r., o udostępnienie: 1) wszelkiej dokumentacji oraz protokołów z posiedzeń, konsultacji lub spotkań na których poruszane były skutki prawne ewentualnego wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych w związku z zagrożeniem epidemicznym w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia wpływu wniosku, 2) wszelkich sporządzanych na zlecenie Rady Ministrów lub poszczególnych Ministrów opinii prawnych odnośnie podstaw wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, na podstawie art. 228 § 1 Konstytucji RP, w związku zagrożeniem epidemicznym wy wołanym wirusem SARS-CoV-2 w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia wpływu wniosku. Następnie, skarżący wniósł skargę do tut. Sądu na bezczynność organu z dnia [...] czerwca 2021 r. Kolejno Centrum Informacyjne Rządu przesłało na wskazany we wniosku adres mailowy [...] odpowiedź do skarżącego w dniu [...] lipca 2021 r. W wiadomości tej organ wskazał, że ekspertyzy prawne sporządzone na zlecenie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów odnośnie dopuszczalności wprowadzenia stanu klęski żywiołowej są opublikowane na stronie internetowej [...]. Zdaniem organu żądane przez skarżącego dokumenty - będące dokumentami wewnętrznymi – nie stanowią informacji publicznej. Organ wskazał, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne stanowią potwierdzenie, że osoby podpisane pod nimi złożyły oświadczenie danej treści. Cechą dokumentów wewnętrznych jest nie tylko ich wytworzenie w sferze wewnętrznej ale również dla celów wewnętrznych Nie powinno się zawężać tej kategorii do dokumentów wytworzonych przez organ, ale objąć nią również dokumenty przez niego otrzymane (np. zleconą przez organ opinię). Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Dokumenty wewnętrzne nie decydują bowiem o kierunkach działania organu i nie są wyrazem jego oficjalnego stanowiska. To dopiero efekt ewentualnych rozważań opartych na dokumentach wewnętrznych organu mógłby zostać zakwalifikowany jako informacja publiczna. Również zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, dokument wewnętrzny to dokument służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Przykładowo właśnie opinie i ekspertyzy mają jedynie charakter poznawczy, nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Jak stwierdził NSA w wyroku z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/1 "Dokumenty takie (wewnętrzne) służą wymianie informacji, gromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (...). Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeżeli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia". Podobnie zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt. I OSK 2770/13 dokument wewnętrzny wprawdzie ma służyć realizacji jakiegoś zadania publicznego ale nie przesądza o kierunkach działania organu. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są wyrazem oficjalnego stanowiska organu. Kancelaria [...] Kancelaria Adwokacko-Radcowska spółka jawna (dalej "skarżący") złożyła skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów (dalej "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2021r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący podkreślał, iż żądana we wniosku dokumentacja zawiera informacje publiczne podlegają udostępnieniu w całości na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszym, c i d u.d.i.p., które dotyczą sytuacji w kraju związanej z pandemią COVID-19, wywołaną wirusem SARS-CoV-2 oraz podstaw wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, na podstawie art. 228 § 1 Konstytucji RP i jego ewentualnych skutków prawnych. Jak bowiem należy wywieść z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 - publ. M. Prawn. 2002/23/1059, 25 marca 2002r., sygn. akt II SA 4059/02 - publ. M. Prawn. 2003/10/436, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06 - Lex nr 291357). W ocenie skarżącego bezspornym jest, że informacje objęte wnioskiem skarżącego mieściły się w zakresie podmiotowo-przedmiotowym u.d.i.p. Skoro zatem obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, oczywistym jest, że organ, do którego skierowano przedmiotowy wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wówczas stosownie do art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację wskazanego prawa konstytucyjnego stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 – dalej: u.d.i.p.). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Prawo do uzyskania informacji publicznej stanowi emanację konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art.2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). W art. 6 u.i.d.p. ustawodawca wskazał kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Walor informacji publicznej należy przyznać treści dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Analizując zakres przedmiotowy prawa dostępu do informacji publicznej w rozpatrywanej sprawie należy zwrócić uwagę, że Prezes Rady Ministrów był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w ciągu 14 dni od złożenia wniosku o powodach opóźnienia oraz wyznacza termin, w którym udostępni informację, nie dłuższy jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Gdy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. lub w terminie określonym przez organ w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji, albo nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej mamy do czynienia z bezczynnością organu. Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (zob. wyr. NSA z 14.052014r., I OSK 1027/14, CBOSA, wyr. NSA z 18.12.2019 r., I OSK 1781/18, CBOSA). Kwestią zasadniczą jest jednak ustalenie czy cały wniosek lub poszczególnego jego części zawierały żądanie udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Skarżący zwrócił się do organu pismem z dnia [...] marca 2021 r., o udostępnienie wszelkiej dokumentacji oraz protokołów z posiedzeń, konsultacji lub spotkań na których poruszane były skutki prawne ewentualnego wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych w związku z zagrożeniem epidemicznym w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia wpływu wniosku. Skarżący użył bardzo szerokiego pojęcia "wszelka dokumentacja, protokoły posiedzeń, konsultacji lub spotkań". Powyższy zakres wskazuje, iż może chodzić o dokument wewnętrzne o charakterze roboczym, które co do zasady nie stanowią informacji publicznej. Na powyższe wskazał organ. Natomiast Sąd wobec tak obszernego zakresu żądania nie ma możliwości uruchomienia czynności kontrolnych celem oceny czy poszczególne dokumenty istotnie miały charakter roboczy. Jednoznacznie przyjmuje się w orzecznictwie sądowadministracyjnym, iż informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a więc pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje określone skutki prawne i faktyczne. Informacją taką będą więc oświadczenia woli lub wiedzy zobowiązanego podmiotu. Tylko bowiem takie oświadczenie, może wywołać skutek w sferze publicznej. Materią informacji publicznej będą niewątpliwie ostateczne uzgodnienia dotyczące spraw publicznych, a nie dokumenty wewnętrzne o charakterze roboczo/technicznym. Wymiana poglądów poprzez obieg dokumentów wewnętrznych, posiedzenia i konsultacje może prowadzić do podjęcia kończącego i wiążącego stanowiska przez podmiot publiczny i to ostateczne stanowisko niewątpliwie będzie korzystać z przymiotu informacji publicznej. Nie są natomiast informacją publiczną wewnętrzne roboczo/techniczne czynności oraz materia za pomocą, której zostały one utrwalone (protokoły posiedzeń, konsultacji, spotkań). W powyższym zakresie skarga podlegała zatem oddaleniu zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Natomiast odmienną wykładnię należy zastosować do pkt 2 wniosku. Skarżący żądał udostępnienia wszelkich sporządzanych na zlecenie Rady Ministrów lub poszczególnych Ministrów opinii prawnych odnośnie podstaw wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, na podstawie art. 228 § 1 Konstytucji RP, w związku zagrożeniem epidemicznym wy wołanym wirusem SARS-CoV-2 w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia wpływu wniosku. Centrum Informacyjne Rządu przesłało na wskazany we wniosku adres mailowy [...] odpowiedź do skarżącego w dniu [...] lipca 2021 r. W wiadomości tej organ wskazał, że ekspertyzy prawne sporządzone na zlecenie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów odnośnie dopuszczalności wprowadzenia stanu klęski żywiołowej są opublikowane na stronie internetowej [...]. Powyższa odpowiedź organu nie wyczerpywała jednak zakresu zapytania skarżącego. Skarżący nie wnosił o ekspertyzy dotyczące zgodności z prawem wprowadzenia tzw. wyborów kopertowych. Nie można zatem uznać, iż organ w zakresie do którego był zobowiązany udzielił żądanej informacji publicznej. Niewątpliwe ekspertyzy prawne stanowią bowiem informacje publiczną. Jest to dokument o charakterze formalnym, sporządzony przez właściwą jednostkę lub osobę fizyczną z uwzględnieniem określonego stanu wiedzy. Ekspertyzy mogą się oczywiście różnić i nie są wiążące dla organu. Należy jednak zważyć, że stanowią istotny element wpływający na proces decyzyjny organu. Biorąc pod uwagę wymagany stopień sformalizowania ekspertyz, stanowią one, co do zasady informację publiczną i znacznie różnią się od dokumentów wewnętrznych o charakterze roboczo/technicznym. Ustawa przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, co przewiduje art. 10 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a żądane przez skarżącego w pkt 2 wniosku informacje stanowią informację publiczną. Zatem, organ był zobowiązany załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. nie stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd miał na względzie wszelkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, w sprawie były podejmowane przez organ czynności w celu wykonania obowiązków wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku).