I OSK 524/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 265/21 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2020 r. nr SKO 4316/308/20 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 3 grudnia 2021 r., IV SA/Wr 265/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 11 grudnia 2020 r., nr SKO 4316/308/20 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wydaną z upoważnienia Burmistrza B. z 10 listopada 2020 r. nr 000636/SP/11/2020. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 25 września 2020 r. B. K. (dalej: skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z 10 listopada 2020 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując na posiadanie przez nią prawa do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji Kolegium decyzją z 11 grudnia 2020 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej u.ś.r.) wyłączający prawo do świadczenia osób o ustalonym prawie do renty. Taka okoliczność wystąpiła w sprawie, albowiem skarżąca mocą decyzji z 22 października 2020 r. ma przyznane do 23 września 2025 r. prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję złożyła skarżąca uznając za niesprawiedliwe i nieetyczne odmawianie osobom z ustalonym prawem do renty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. Wskazała, że osoby pracujące pobierają rentę po zmarłych współmałżonkach. Zwróciła uwagę, że jest na rencie z uwagi na problemy ze wzrokiem, ale schorzenie to umożliwia jej zajęcie się mężem chorym na stwardnienie zanikowe boczne. Podkreśliła, że w kraju nie ma ośrodków mogących jej pomóc, a to z uwagi na rzadkość występowania tej choroby. Przywoływała orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. wydane na podstawie spornej ustawy, zarzucając jego ignorowanie przez organy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz wskazało, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy sytuacji uznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób, które sprawując opiekę mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że wykładnia spornego przepisu, wsparta wyłącznie na jej językowym odczytaniu, nie może znaleźć uzasadnienia, pomija bowiem zasadę państwa prawa i zawarte w niej zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa. Poza tym nie odnosi się do istoty świadczenia (jego celu) oraz pomija konstytucyjną zasadę równości. Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Odczytując ten zapis literalnie, za uzasadniony należałoby przyjąć pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji. Jednakże, jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, nie może się jednak na nich kończyć. Uprawnione jest bowiem odstąpienie od jasnych reguł językowej interpretacji powołanego przepisu na rzecz takiej wykładni, która sięga do reguły celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Konieczność takiego odczytywania spornego przepisu wynika ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Aktualnie, od 1 stycznia 2021 r., zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.971,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 4 listopada 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 1031), podczas gdy wysokość najniższej emerytury/renty od 1 marca 2021 r. wynosi 1250,88 zł. Założyć można, że intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. W tych okolicznościach ograniczanie się obecnie do wykładni językowej spornego w sprawie przepisu doprowadzi do rezultatów odmiennych od tych, jakie można byłoby przeprowadzić w dacie uchwalania ustawy. Okoliczność ta nakazuje sięgnięcie do innych reguł interpretacyjnych, w tym do podstawowych zasad konstytucyjnych. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnianie w procesie wykładni prawa kontekstu konstytucyjnego, tak aby wyniki procesu interpretacji prawa uwzględniały wartości konstytucyjne, zapewniając uzyskanie wewnętrznie niesprzecznych, w ramach systemu prawa, wyników owej wykładni. Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z prawa do świadczenia tych osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych we wskazanym przepisie. Taka wykładnia ww. przepisu naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości. Prawo do świadczenia nabywałyby np. osoby, które pomimo osiągnięcia wieku emerytalnego nie nabyły prawa do emerytury, zaś osoby czynne zawodowo, po uzyskaniu uprawnień emerytalnych, nie uzyskałby prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Jak natomiast podkreślał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (por. np. wyroki z: 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Sąd I instancji zwrócił również uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów – rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa, niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje pozbawieniem prawa do świadczenia. W tych okolicznościach nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Sąd I instancji podniósł również, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających jedno ze wskazanych świadczeń w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do pewnej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do np. renty, emerytury czy też rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych można dostrzec dwa poglądy. Jeden z nich stwierdza, że w takim przypadku świadczenie pielęgnacyjne powinno być wypłacane w pełnej wysokości po zawieszeniu prawa do emerytury (renty), z drugiego natomiast stanowiska wynika, iż winno być ono wypłacane w wysokości różnicy między wielkością świadczenia pielęgnacyjnego, a otrzymywaną emeryturą (rentą). W obu tych przypadkach konieczna jest jednak stosowna informacja ze strony organu dla osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. 2020 poz. 53; dalej: ustawa o emeryturach i rentach), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zatem osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty. W przypadku renty wybór taki może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 o emeryturach i rentach skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty renty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 o emeryturach i rentach). Renta jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do renty. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla pobierającego przedmiotowe świadczenie, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury (renty), lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zatem zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jego wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien zatem stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, renty itd. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury (tu renty), możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20). Sąd I instancji stwierdził tym samym, że w niniejszej sprawie organy administracji wsparły się wyłącznie na językowym odczytaniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pomijając wskazane w rozważaniach Sądu pozostałe, a mające w tej sprawie ważące znaczenie, zasady wykładni przepisów prawa. Właściwa wykładnia tych norm ujawniłaby, że w sprawie na sytuację skarżącej trzeba spojrzeć szerzej, w uwzględnieniem konstytucyjnych zasad równości i celu spornej regulacji. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca niespornie sprawuje opiekę nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dokumentacja wskazuje, że jest on niezdolny do samodzielnej egzystencji. Ta okoliczność stanowi spełnienie jednej z przesłanek ustawowych warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca jako małżonka mieści się także w grupie osób uprawnionych do świadczenia. Organ podnosił, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy to nie może sprawować opieki nad mężem. Jakkolwiek skarżąca legitymuje się takim orzeczeniem, to z jego treści nie wynika aby wobec niej orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności. Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia z 4 sierpnia 2020 r. wynika, że niepełnosprawność skarżącej ustalono jako lekką, kierując wskazania do pracy o takim charakterze. Nie jest zatem wykluczone, aby skarżąca mogła podjąć zatrudnienie w specjalnie dla niej przystosowanych warunkach. Zatem wbrew wywodom organu nie został włączony przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolejnym istotnym w sprawie faktem jest wysokość pobieranego przez skarżącą świadczenia z tytułu renty, które jest niższe od wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji uznał, że okoliczności te zostały przez organ administracji zignorowane, zaś w świetle powołanych rozważań dotyczących wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. mają istotne znaczenie. Skarżąca ma bowiem prawo do wyboru świadczenia, zaś obowiązkiem organów administracji było wskazanie jej na możliwość podjęcia takiej decyzji, czemu nie sprostano. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych i zrzekło się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez jego błędną interpretację i zastosowanie, polegające na: - uznaniu, że przepis ten interpretowany przy zastosowaniu dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania ustalonego prawa do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, oraz w konsekwencji na: - uznaniu, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., przewidując, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, jednocześnie nie wyklucza uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zawieszenia wypłaty renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach; 2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga – jako nieuzasadniona – powinna być oddalona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ratio legis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. sprowadza się do uznania, że specjalne wsparcie ze strony państwa nie należy się osobom, które są uprawnione do świadczeń z publicznych funduszy (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych lub budżet państwa), zastępujących utracony dochód w związku z ziszczeniem się ryzyka emerytalnego lub podobnego, w tym ryzyka całkowitej niezdolności do pracy. W świetle przepisów regulujących prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, skarżąca jest osobą całkowicie niezdolną do pracy w rozumieniu przepisów z zakresu zabezpieczenia społecznego. Całkowita niezdolność do pracy stanowi istotnie różne ryzyko socjalne w porównaniu do częściowej niezdolności do pracy. Całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy (art. 12 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach). Skarżąca jest zatem osobą definitywnie niezdolną do pracy, tj. niezdolną do wykonywania jakiejkolwiek pracy w tzw. typowych, normalnych warunkach pracy. Oznacza to zarazem, że skarżąca, jako osoba całkowicie niezdolna do pracy, znajduje się w innej sytuacji, niż osoba legitymująca się orzeczeniem o częściowej niezdolności do pracy (art. 12 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach). Otóż w myśl definicji ustawowej częściowa niezdolność do pracy oznacza sytuację utraty w znacznym stopniu zdolności do pracy zgodnej z posiadanymi kwalifikacjami. Osoba taka zachowuje natomiast pełną zdolność do każdej innej pracy, nie wymagającej kwalifikacji zawodowych lub niżej kwalifikowanej względem posiadanych przez nią kwalifikacji. Konstrukcja częściowej niezdolności do pracy różni się diametralnie, jakościowo od całkowitej niezdolności do pracy i ma na celu wyrównanie osobie, która włożyła wysiłek w uzyskanie określonych kwalifikacji faktu braku możliwości korzystania z nich z powodu naruszenia sprawności organizmu. Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że skutki prawne wyroku TK z 26 czerwca 2019 r. (SK 2/17), na mocy którego pozbawiono mocy obowiązującej ten fragment przepisu prawnego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., z którego można było odkodować prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mogą również odnosić się do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Otóż osoba częściowo niezdolna do pracy zachowuje pełną zdolność do każdej innej pracy w tzw. typowych, normalnych warunkach pracy, niż praca do której ma ona najwyższe kwalifikacje, zaś osoba całkowicie niezdolna do pracy nie może wykonywać jakiejkolwiek pracy w tzw. typowych, normalnych warunkach pracy. Jedną z negatywnych przesłanek uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt ustalenia prawa do świadczenia z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego). Dla wskazania momentu, od którego świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało istotne jest zwrócenie uwagi na fakt, że na gruncie ubezpieczeń społecznych zasadne jest rozróżnienie sytuacji nabycia prawa (tzw. prawo nabyte nierealizowane) od sytuacji ustalenia prawa do emerytury (tzw. prawo nabyte realizowane). Nabycie prawa do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy następuje z chwilą spełnienia warunków określonych w ustawie, co wynika wprost z przepisu art. 100 ustawy o emeryturach i rentach. Z kolei moment ustalenia prawa do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy następuje dopiero po wydaniu decyzji potwierdzającej spełnienie warunków nabycia prawa i zawierającej wyliczenie wysokości świadczenia. Stosownie do powyższego, przepisy ustaw z zakresu ubezpieczeń społecznych, w tym ustawy o emeryturach i rentach posługują się zwrotem "ustalone prawo do emerytury, renty itp." wyłącznie w odniesieniu do sytuacji, w której została wydana decyzja deklarująca nabycie prawa i stanowiąca podstawę jego realizacji. Zgodnie z ogólnymi założeniami wykładni tekstów prawnych, zwrotom, które na gruncie danej regulacji prawnej mają określone i niebudzące wątpliwości brzmienie, użytym w tym samym kontekście w innych tekstach prawnych należy nadawać takie samo znaczenie. Wobec powyższego przyjąć należy, że występujący w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. zwrot "ustalone prawo do emerytury, renty itp." oznacza sytuację, w której została wydana decyzja deklarująca nabycie prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Z kolei osoba spełniająca warunki nabycia prawa do tych świadczeń (prawo nabyte nierealizowane) może – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – nie wystąpić o ustalenie tego prawa. Wówczas uznać należy, że nie ziściła się w jej przypadku negatywna przesłanka uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Dopiero wydanie decyzji ustalającej prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy (ustalone prawo do renty) spowoduje ziszczenie się negatywnej przesłanki nieprzysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec takiej osoby możemy przyjąć także, że ziściło się ryzyko całkowitej niezdolności do pracy. Mając na uwadze twierdzenie Sądu I instancji, że skarżąca może złożyć wniosek o zawieszenie renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach, Kolegium wskazało, że na gruncie prawa ubezpieczeń społecznych rozróżnia się sytuację "ustalenia" prawa do renty oraz "zawieszenia" jej wypłaty (zawieszenia renty). Zgłoszenie wniosku o rentę może prowadzić tylko do ustalenia prawa do renty, zaś nie musi wiązać się z jej pobieraniem (K. Antonów, Realizacja prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, w; Prawo pracy i ubezpieczeń społecznych, red. K.W. Baran, Warszawa 2013, s. 718). Po ustaleniu tego prawa, możliwe jest bowiem zawieszenie świadczenia (ściśle: zawieszenie wypłaty świadczenia), na podstawie art. 103 ustawy o emeryturach i rentach, z urzędu lub na wniosek. Z nabytego i ustalonego prawa do renty nie można jednak zrezygnować. Inaczej rzecz ujmując, instytucja zawieszenia (wypłaty, realizacji) renty na wniosek nie niweczy skutku w postaci ustalenia prawa do renty. Osoba, wobec której zawieszono wypłatę renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach, dalej ma ustalone prawo do renty. W obrocie prawnym pozostaje bowiem decyzja ustalająca prawo do renty, pomimo zawieszenia jej wypłaty. Osoba, która złożyłaby wniosek o zawieszenie renty (zawieszenie jej wypłaty), nadal (po zawieszeniu) dysponowałaby ustalonym prawem do renty i wypełniała znamiona przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Przesłanka ta bowiem sformułowana jest jako "ustalone prawa do renty", a nie np. "pobieranie renty" czy "osiąganie dochodu z tytułu renty". Osoba, która złoży wniosek o zawieszenie renty, świadczenia tego nie pobiera, niemniej jednak jest nadal osobą mającą ustalone prawo do renty w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zawieszenie renty na wniosek ma obecnie sens jedynie w przypadku, gdy rencista dąży do zachowania świadczeń uzależnionych od wysokości osiąganego dochodu, czyli np. świadczeń z pomocy społecznej itp. (I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2014, s. 171). Nie dotyczy to zatem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy winny poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty. Pomimo zawieszenia wypłaty renty, skarżąca miałaby nadal ustalone prawo do renty, czyli występowałaby nadal przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Poza tym, kolejnym uzasadnieniem dla wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania m.in. uprawnienia do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy oraz innych świadczeń z ubezpieczeń społecznych czy zaopatrzenia społecznego, są względy systemowe, związane z rolą poszczególnych działów prawa zabezpieczenia społecznego. W doktrynie przyjmuje się od lat zasadę, że poszczególne obszary zabezpieczenia społecznego: ubezpieczenia społeczne, zaopatrzenie społeczne i pomoc społeczna, występują względem siebie w określonej relacji, determinującej pierwszeństwo korzystania z ochrony w określonych sytuacjach. W pierwszej zatem kolejności należy dążyć do skorzystania z ochrony gwarantowanej przez ubezpieczenia społeczne w postaci właśnie takich świadczeń, jak; emerytura, renta itd. Dopiero później, w razie braku uprawnienia z systemu ubezpieczenia społecznego, można ubiegać się o świadczenia z zaopatrzenia społecznego, np. o świadczenie pielęgnacyjne. W razie braku możliwości uzyskania ochrony z ubezpieczenia i zaopatrzenia społecznego, pozostają świadczenia z pomocy społecznej. Koncepcja ta znajduje odzwierciedlenie w ustawach z zakresu prawa zabezpieczenia społecznego. Jednym z przykładów jej respektowania jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zdaniem Kolegium, za odpowiednim sformułowaniem przesłanek negatywnych prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określnych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., przemawiają inne względy – związane z zasadami kształtowania systemów świadczeń w obrębie zabezpieczenia społecznego, z silnym uwzględnieniem podstaw aksjologicznych, w tym ujętych w Konstytucji RP zasad sprawiedliwości społecznej. Stąd nie wzgląd na wysokość świadczeń, lecz tytuł do świadczeń i związane z daną grupą świadczeń formuły sprawiedliwości społecznej, uzasadniały i nadal uzasadniają pierwszeństwo prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (np. renty) przed prawem do świadczeń z zaopatrzenia społecznego (np. świadczenie pielęgnacyjne). Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu. Skoro zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania został ograniczony do art. 151 p.p.s.a. i nie podważono ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, dotyczące art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zarzut błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania, nie jest zasadny. Problem dotyczy tego, czy wnioskodawczyni, mająca ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, jest z tego powodu pozbawiona możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i czy może tę negatywną przesłankę uzyskania świadczenia usunąć, zawieszając pobieranie renty. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie jest adekwatne stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakoby fakt przyznania renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy oznaczał, że wnioskodawczyni jest definitywnie niezdolna do podjęcia pracy, a w konsekwencji nie można jej przypisać zdolności do rezygnacji z jej podjęcia i z tego powodu znajduje się w innej sytuacji, niż osoba pobierająca rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Oczywiście, istnieje różnica w definiowaniu w ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie Dz. U. z 2020 r., poz. 53) rodzajów niezdolności do pracy. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach, całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Nie można jednak tego stanu rozumieć w ten sposób, że osoba taka nie może podjąć jakiejkolwiek pracy, zatem nie może też z jej podjęcia zrezygnować. Należy bowiem uwzględnić regulację art. 13 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach, zgodnie z którym zachowanie zdolności do pracy w warunkach określonych w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie stanowi przeszkody do orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy. Istotnie, osoba uznana za całkowicie niezdolną do pracy nie może zatem podjąć pracy w normalnych, typowych warunkach, odmiennie niż osoba częściowo niezdolna do pracy. Rzutuje to niewątpliwe na jej sytuację na rynku pracy i rodzaj pobieranej renty. Nie zmienia jednak co do zasady jej sytuacji, jeżeli chodzi o samą możliwość podjęcia pracy, niezależnie od warunków jej wykonywania, a w konsekwencji nie czyni warunku rezygnacji z zatrudnienia warunkiem, który do takiej osoby nie może mieć zastosowania. Zwrócił na to uwagę Sąd I instancji wskazując w uzasadnieniu, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, z zaleceniem pracy lekkiej. Jednocześnie zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 875, dalej: ustawa o rehabilitacji), orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach, jest traktowane na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o rehabilitacji, do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 25 września 2020 r. ustalające całkowitą niezdolność do pracy wnioskodawczyni, ale również orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 4 sierpnia 2020 r., zaliczające wnioskodawczynię do lekkiego stopnia niepełnosprawności z zaleceniem pracy lekkiej. W tych okolicznościach nie znajduje potwierdzenia teza, jakoby wnioskodawczyni nie była zdolna do podjęcia jakiejkolwiek pracy, a w konsekwencji nie mogła być traktowana jako osoba posiadająca możliwość wyboru: rezygnacji z ewentualnie wykonywanej pracy albo jej niepodejmowania. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca też uwagę, że przedstawione w skardze kasacyjnej modelowe ujęcie świadczenia pielęgnacyjnego w systemie działów prawa zabezpieczenia społecznego uległo znacznej dezintegracji pod wpływem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, któremu nie towarzyszyła w pełnym zakresie aktywność prawodawcy. Pierwotnie zorientowane na wsparcie rodziców dzieci niepełnosprawnych (a zatem osób co do zasady w wieku produkcyjnym i czynnych zawodowo), ostatecznie stało się świadczeniem wypłacanym także innym kategoriom opiekunów. Przedstawionemu w skardze kasacyjnej modelowemu ujęciu przeczy w szczególności także wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, który sprzeciwia się traktowaniu osoby mającej zabezpieczenie socjalne w postaci prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jak osoby pozbawionej prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skutek tego wyroku TK osłabia, jeżeli nie niweczy, argumentację skargi kasacyjnej, odwołującą się do modelowego rozdzielenia różnych reżimów zabezpieczenia społecznego. Wyrok ten ma też znaczenie w sprawie. Ze względu na przedmiot skargi konstytucyjnej, odnosi się literalnie do sytuacji prawnej osoby mającej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, zawarta w nim argumentacja rzutuje jednak na dopuszczalny sposób interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stosunku do innych przypadków, w których podmioty znajdują się w analogicznej sytuacji, to jest mogą podejmować jakąkolwiek aktywność zarobkową, a w konsekwencji także z podejmowania tej aktywności rezygnować ze względu na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie można abstrahować, że w realnym świecie, nabyciu prawa do zabezpieczenia emerytowanego towarzyszą zarówno zachęty i nawoływania do kontynuowania aktywności zawodowej ze względu na potrzebę podwyższenia w przyszłości zazwyczaj niskiego świadczenia emerytalnego (co dotyczy w szczególności kobiet), jak też faktyczna potrzeba bieżącego uzupełnienia emerytury bądź renty, ze względu na ich niewystarczającą wysokość. Są to okoliczności, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ocenie, czy zasadne jest uznanie, iż osoba mająca jakąś formę zabezpieczenia społecznego (ze względu na spełnienie się ryzyka emerytalnego czy rentowego, jak to określono w skardze kasacyjnej) i podejmująca się całościowej opieki może być uznana za znajdującą się w jakościowo innej sytuacji, niż osoba w wieku produkcyjnym, jeżeli w każdym z przypadków, uzyskaniu świadczenia towarzyszy rezygnacja z otrzymywanych dochodów, z ograniczeniem do pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego. Wszak ustawodawca, w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, nie uzależnia jego przyznania od ogólnej sytuacji majątkowej rodziny czy opiekuna, lecz wyłącznie od utraty bieżącego dochodu z tytułu możliwej do wykonywania pracy, której zaniechanie uzasadnione jest nie względami ekonomicznymi lecz wymuszone podjęciem opieki. Mając na uwadze realia ekonomiczne nie można zatem uznać, że kwestia wysokości świadczeń z poszczególnych reżimów zabezpieczenia społecznego nie może mieć w sprawie zastosowania, a decydujące znaczenie odgrywa model tego zabezpieczenia. Kryterium równości w sposób bardzo precyzyjny, z punktu widzenia zainteresowanych opiekunów, da się wyrazić właśnie w pieniądzu, i nie można się dziwić, że za wyróżnik znajdowania się w takiej samej sytuacji uznają oni z zasady fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w połączeniu z brakiem możliwości zarobkowania w celu podniesienia własnych dochodów do poziomu świadczenia pielęgnacyjnego. Za kryterium różnicujące sytuację opiekunów nie można w tej sytuacji uznać wyłącznie ich sytuacji osobistej, związanej z zaliczeniem do określonego reżimu zabezpieczenia, nie jest to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające do uznania, że osoby te z tego właśnie powodu znajdują się różnych sytuacjach i można je traktować w sposób zróżnicowany. Wszak praktyka taka będzie prowadziła końcowo do stanu, w którym opiekunowie, pozbawieni faktycznie możliwości zarobkowania, będą uzyskiwali z różnych źródeł świadczenia w zróżnicowanej wysokości, w tym także w wysokości poniżej poziomu świadczenia pielęgnacyjnego. W krańcowych przypadkach praktyka taka prowadzi do skutku, gdy osoba, która wypracowała staż koniecznych dla otrzymania emerytury (renty) i podjęła się całościowej opieki znajduje się ekonomicznie w sytuacji gorszej, niż osoba w porównywalnym wieku, która nigdy nie pracowała i nie nabyła takich uprawnień, a podejmując się opieki uzyskuje prawo do świadczenia. Z tych względów relacja kwoty świadczenia pielęgnacyjnego do emerytury czy renty ma znaczenie w sprawie, trafnie jest uznawana za kryterium równości i zasadnie uwzględniana w procesach interpretacji. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej, zaś w końcowej części preambuły do Konstytucji zawarte zostało wezwanie do wszystkich stosujących Konstytucję, aby czynili to dbając o zachowanie godności człowieka i z poszanowaniem obowiązku solidarności z innymi, obowiązek ten dotyczy w szczególności solidarności z osobami i grupami upośledzonymi z różnych, społecznie relewantnych względów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje nadto, że oczywiście uznaje różnicę między instytucjami ustalenia prawa do renty i zawieszenia jej wypłaty. Zwraca jednak uwagę, że uznanie zawieszenia pobierania renty za równoznaczne z usunięciem przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. ma miejsce nie ze względu na tożsamość instytucji prawnych, lecz ze względu na funkcjonalną tożsamość skutku, w którym nie dochodzi do uzyskiwania dochodu z emerytury lub renty, co skutkuje stanem, w którym w takiej samej sytuacji ekonomicznej znajdują się osoby mające ustalone prawo do jakiegoś świadczenia i osoby takiego prawa nie mające, ale w każdym przypadku rezygnujące z otrzymywania bieżących dochodów na rzecz podjęcia się opieki. Takie stanowisko nie jest zatem skutkiem utożsamienia tych instytucji prawnych czy błędu polegającego na nadawaniu różnym terminom takiego samego znaczenia. Jest raczej sięgnięciem w drodze analogii do regulacji dotyczącej mechanizmu wyboru między świadczeniami przez ich beneficjenta. W oparciu o przedstawione wyjaśnienia, nawiązujące do argumentów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przedstawioną w zaskarżonym wyroku i zbieżną z linią prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych. Argumentacja ta została wyczerpująco przedstawiona w sprawie, stąd nie ma powodów do jej powielania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro zasadnie Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia w sprawie przepisów prawa materialnego, uzasadniający uwzględnienie skargi, nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.