II SA/Wa 2680/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. M. i D. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] W. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Zarząd Dzielnicy [...] m [...] działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] Miasta [...], stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 8814 i z 2019 r. poz. 13139) w związku z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r, poz. 6725) oraz § 35 ust. 1 w związku z § 4, § 7 ust. 1, § 32 ust. 8 w zw. z ust. 1 pkt 2, 3, 6 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz, 14835 i z 2020 r. poz. 5791), dalej uchwała Rady Miasta, podjął uchwałę z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], którą to uchwałą w paragrafie pierwszym odmówił Pani J. i Panu D. M. (skarżącym) zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej, w paragrafie drugim wykonanie uchwały powierzył członkowi Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] sprawującemu zwierzchni nadzór nad Wydziałem Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] m. [...], w paragrafie trzecim wskazano, że Uchwała podlega publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta [...] i wchodzi w życie z dniem podjęcia. Do wydania przedmiotowej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pani J. i Pan D. M. - dalej zwani również "Wnioskodawcami", "Wnioskującymi" lub "Zainteresowanymi", złożyli w dniu [...] stycznia 2021 roku wniosek o pomoc mieszkaniową (dalej: "wniosek") dotyczący zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu Miasta [...]. Gospodarstwo domowe skarżących składa się z 4 osób w tym dwoje dzieci w wieku 18 lat córka i 3 lata syn. Dochód w rodzinie uzyskują dwie osoby J. i D. M., dochód ten kształtuje się na poziomie 220 złotych na osobę. Skarżący w chwili złożenia wniosku z dnia [...] stycznia 2021 roku, wynajmowali lokal na rynku komercyjnym. Lokal ten był położony przy ul. [...], powierzchnia użytkowa lokalu wynosiła 32 m². Jak wynika z uzasadnienia wskazanej na wstępie uchwały umowa najmu lokalu została wypowiedziana przez wynajmującego z powodu zadłużenia. Z oświadczenia Wnioskodawców wynika, że matka Pana D. M. zamieszkuje sama w [...] we własnościowym lokalu o powierzchni użytkowej 46 m². Komisja Mieszkaniowa w Dzielnicy [...] m. [...] negatywnie zaopiniowała wniosek skarżących na posiedzeniu w dniu [...] marca 2021 r. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały wskazano, że Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] odmawia zakwalifikowania Wnioskodawców do udzielenia pomocy mieszkaniowej z uwagi na niespełnianie kryterium metrażowego, sytuację mieszkaniową wstępnych pozwalającą Wnioskodawcom na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie oraz z uwagi na fakt, iż Zainteresowani nie wywiązywali się dotychczas w sposób odpowiedni z obowiązków ciążących na najemcy oraz zajmują lokal bez zgody wynajmującego. Organ wskazał, że w świetle § 7 ust. 1 uchwały Rady Miasta, przez warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy uznaje się sytuację, w której czteroosobowe gospodarstwo domowe zamieszkuje w lokalu, którego powierzchnia mieszkalna wynosi nie więcej niż 25 m². Wnioskujący zamieszkują wraz z dziećmi w lokalu o powierzchni mieszkalnej 32 m², tym samym powierzchnia przekracza określone w powyższym paragrafie kryteria. Organ podkreślił, że zgodnie z § 32 ust. 1 uchwały Rady Miasta, wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej m.in. warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach oraz dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, tj. w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu i wywiązywanie się z obowiązków najemcy oraz zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela. Dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Organ wyjaśnił, że analiza wniosku wykazała, iż warunki mieszkaniowe matki Pana D. pozwalają na zamieszkanie w lokalu gospodarstwa domowego Wnioskujących, gdyż lokal ma powierzchnię wystarczającą do zamieszkiwania w nim 5 osób. Dodatkowo z analizy wniosku wynika, iż umowa dotychczas zajmowanego przez wnioskodawców lokalu została wypowiedziana z powodu zadłużenia. Tym samym należy stwierdzić, iż Zainteresowani nie wywiązywali się w sposób odpowiedni z obowiązków ciążących na najemcy lokalu mieszkalnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli skarżący. Domagali się stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie przepisów postepowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie, tj. w szczególności: - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że nie przesłuchano skarżących, jak również nie zbadano rzetelnie powodów, dla których skarżący znaleźli się w trudnej sytuacji ekonomicznej i społecznej. Skarżący zwrócili uwagę, że władze publiczne są zobowiązane na podstawie art. 32 Konstytucji RP do równego traktowania wszystkich obywateli poprzez realizacje przewidzianego w art. 75 ust. Konstytucji RP obowiązku przeciwdziałania bezdomności. Skarżący wskazali, że zamieszkują w mieszkaniu wynajętym na rynku komercyjnym. Mieszkanie składa się z dwóch pokoi, kuchni i łazienki, czynsz najmu wynosi 2.000 złotych miesięcznie. Umowę najmu skarżący zawarli na okres jednego roku do końca lutego 2021 roku. Zatem nieprawdą jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] m. [...], jakoby wynajmujący wypowiedział lokal ze względu na długi. Umowa po prostu wygasła po terminie, na jaki została zawarta. Od marca 2021 r. skarżący zajmowali mieszkanie bezumownie i przestali płacić czynsz. Nie mieli się gdzie wynieść, nie mieli na czynsz. Starczało ledwie na jedzenie. Po pomoc skarżący zwrócili się do Ośrodka Pomocy Społecznej. Jednocześnie skarżący nie porozumieli się z wynajmującą w kwestii ewentualnego rozwiązania trudnej sytuacji. Skarżący nie kwestionują, że przekraczają kryterium metrażowe, ale w chwili zawierania najmu nie wiedzieli o pandemii Covid-19 ani jej skutkach. Skarżący wskazali, że latem 2020 roku, w połowie pandemii COVID-19 pracę straciła skarżąca J. M. a skarżący D. M. pracował jeszcze do [...] kwietnia 2021 r. Skarżący obawiają się, że w związku z zaistniałą sytuacją w postaci braku pozwu o eksmisję z zajmowanego przez nich mieszkania i jednocześnie odmowie Zarządu Dzielnicy [...] wyrażonej w w/w cytowanej Uchwale, dług skarżących w stosunku do właścicielki mieszkania z tytułu bezumownego korzystania z lokalu będzie narastał, co z miesiąca na miesiąc będzie pogarszało i tak już bardzo złą sytuację rodziny skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Analogicznie należy ocenić charakter prawny uchwały w przedmiocie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu m. [...]. Przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów jest dopuszczalna i zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały indywidualnej w sprawie wniosku skarżących stanowiła uchwała nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 2019 r., poz. 14836 ze zm.), która zawiera zarówno przepisy materialne jak i procesowe – reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej przyjęcia. Jako podstawy rozstrzygnięcia organ powołał § 35 ust. 1 w związku z § 4, § 7 ust. 1, § 32 ust. 8 w zw. z ust. 1 pkt 2,3, 6 uchwały nr XXIII/669/2019. Zauważyć należy, że w postępowaniu poprzedzającym udzielenie pomocy mieszkaniowej z zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ.: j.w.). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Powołany przepis stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl § 32 ust. 1 uchwały nr XXIII/669/2019 wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej: 1) ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzoną bezpośrednio w miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy z zastrzeżeniem ust. 9 i 10; 2) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy; 3) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela; 4) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt 1; 5) rozporządzenie w okresie ostatnich 7 lat przed dniem złożenia wniosku, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, nieruchomością lub spółdzielczym prawem, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1, w tym fakt dokonania przez te osoby zamiany tych tytułów prawnych na lokal kwalifikujący do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu; 6) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Przepis ust. 1 pkt 6 nie ma zastosowania do spraw wskazanych w § 11-13 i § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 21-23 i § 25. Wynikający z § 32 ust. 1 ww. uchwały obowiązek poddania wnikliwej analizie wymienionych w tym przepisie okoliczności pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Odnosząc się do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podstaw odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu m. [...] poprzez zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony, nie można – w ocenie Sądu – przyjąć, że stanowisko organu jest wynikiem dokonania wnikliwej analizy przesłanek określonych w § 32 ust. 1 powołanej uchwały. Organ dokonał dowolnej, a nie swobodnej, oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W szczególności za dowolne uznać należy ustalenie organu, dotyczące przekroczenia kryterium metrażowego określonego w § 7 ust. 1 przedmiotowej uchwały, gdyż warunek ten był w ocenie Sądu w stosunku do skarżących wyłączony. Zgodnie bowiem z § 4 w/w uchwały z dnia 5 grudnia 2019 r. pomoc mieszkaniowa może być udzielona osobom, które spełniają kryteria określone w § 5 (dochodowe) oraz § 7 (metrażowe) z zastrzeżeniem § 8 i § 9 uchwały. Z § 7 ust. 2 pkt 5a wynika, że kryterium metrażowego nie stosuje się w sytuacji, gdy upłynął okres na jaki została zawarta umowa najmu. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie w dniu [...] grudnia 2021 r. umowa najmu mieszkania przy ul. [...] została zawarta na czas określony od [...] lutego 2020 r. do [...] stycznia 2021 r. Tak więc w dacie podjęcia uchwały umowa wygasła a zatem organ nie powinien brać pod uwagę kryterium metrażowego. Podkreślenia wymaga również fakt, że wniosek o pomoc mieszkaniową złożyli skarżący w dniu [...] stycznia 2021 r. a więc tuż przed wygaśnięciem umowy najmu. Ponadto w zaskarżonej uchwale organ nie odniósł się w ogóle do kryterium dochodowego, do czego obliguje go treść § 4 w/w uchwały z dnia 5 grudnia 2019 r. Organ wskazał, że potrzeby mieszkaniowe skarżących mogą być zaspokojone we własnościowym mieszkaniu matki skarżącego w [...] o powierzchni 46 m². Sąd tego poglądu nie podziela i wskazuje, że centrum życiowe skarżących znajduje się w [...] więc trudno uznać, że mieszkanie w [...] oddalonym od [...] o blisko 270 km stanowi zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych mieszkańca [...], który tu pracował i tu zapewne płacił podatki. Wskazać należy, że organ nie dokonał ponadto żadnych ustaleń w zakresie w/w mieszkania w [...]. Trudno więc uznać, by ocena organu co do możliwości zabezpieczenia przez skarżących potrzeb mieszkaniowych we wskazanej lokalizacji była rzetelna i poparta materiałem dowodowym. Reasumując Sąd wskazuje, że argumentacja organu zawarta w skarżonej uchwale nie pozwala zatem na uznanie, że jest wynikiem wnikliwej analizy, o której mowa w § 32 uchwały Rady Miasta. Organ w żadnym zakresie nie ustalił, a w konsekwencji nie rozważył zaistnienia bądź braku zaistnienia po stronie skarżących przesłanek wskazanych w § 4 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Konkludując Sąd stwierdza, iż zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów materialnych i procesowych zawartych w uchwale. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o odmowie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego istotnego w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 32 ww. uchwały Rady Miasta. Organ nie ustalił czy skarżący pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych oraz czy znajduje się w niedostatku. Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia standardów obowiązujących w państwie prawa. Choć Zarząd Dzielnicy prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie był zobowiązany stosować przepisy procesowe zawarte w ww. uchwale Rady Miasta, to jednak organ władzy publicznej nie powinien tracić z pola widzenia zasad prawnych określonych w art. 6 i 7 Kpa. Przepisy te stanowią, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie respektowano. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustali, czy skarżący spełniają przesłanki do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Powyższe ustalenia nakazują Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.