I OSK 997/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1679/08 w sprawie ze skargi L. P. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz L. P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt. II SA/Wa 1679/09 uchylił § 1 uchwały Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy zakwalifikowania wniosków osób wymienionych w załączniku nr 3 tej uchwały w zakresie, w jakim dotyczył on wniosku L. P.. Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w uchylonej części i zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy powołaną wyżej uchwałą z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków o wynajem lokalu mieszkalnego, wydaną na podstawie art. 6 i art. 19 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) i § 12 ust. 1 pkt 1 Statutu Dzielnicy Mokotów w Gminie Warszawa – Centrum, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom w Gminie Warszawa - Centrum oraz § 4, § 29 i § 21 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy, postanowił zakwalifikować i umieścić na liście oczekujących na wynajem lokalu osoby wymienione w załącznikach nr 1 i 2 oraz odmówić zakwalifikowania osób wymienionych w załączniku nr 3. W załączniku nr 3 został wymieniony L. P. ubiegający się o przydział lokalu nr [...] przy ul. G. w W.. W opisie sprawy wskazano, że najemcą przedmiotowego lokalu była M. K. vel K., która zmarła 1 sierpnia 2006 r., zaś L. P. jako wnuk zmarłej najemczyni, który nie należy do kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu zgodnie z art. 691 kc., wystąpił wnioskiem z 13 września 2006 r., uzupełnionym w dniu 18 sierpnia 2006 r., o uregulowanie uprawnień do lokalu. Przeprowadzony wywiad potwierdził długoletnie wspólne zamieszkiwanie wnuka z babcią do jej śmierci. Obecnie razem z wnioskodawcą mieszka jego siostra z dwojgiem swoich dzieci. Bywa tam również mąż siostry, który pozostaje bez stałego miejsca zamieszkania, a wcześniej był zameldowany razem z rodzicami w lokalu o pow. 56,50 m2 przy ul. O. w W.. Poprzednim zaś miejscem zamieszkania wnioskodawcy i jego siostry był lokal ich rodziców przy ul. Ł. (3 pokoje z kuchnią) o pow. 60 m2, w którym zameldowane są i mieszkają 2 osoby. Ustalono, że L. P. jest zameldowany i mieszka w lokalu nr [...] przy ul. G. 21 lat. Wskazano również, że lokal nr [...] przy ul. G. nie zabezpiecza minimum metrażu dla wszystkich osób zgłoszonych do zamieszkania. Pismem złożonym w dniu 22 sierpnia 2008 r. L. P. wniósł o usunięcie naruszenia prawa. We wniosku podniósł, że spełnia przesłanki określone w § 4 i § 29 uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2004r., wobec tego umieszczenie go na liście osób, których wnioski zostały rozpatrzone odmownie, rażąco narusza jego interes prawny. Zarząd Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy uchwałą nr [...] podjętą w dniu [...] października 2008 r. stwierdził, że zakwestionowana uchwała odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu mieszkalnego jest zgodna z przepisami obowiązującego prawa i uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za niezasadne. W dniu 5 listopada 2008 r. L. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r. w zakresie, w jakim odmawia ona zakwalifikowania i umieszczenia go na liście oczekujących na wynajem lokalu. Zarzucił wydanie wskazanej uchwały z naruszeniem § 4 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. G. w W. nie spełnia przesłanek wymienionych w powołanym przepisie, ponieważ lokal jest nadmiernie zagęszczony i nie zabezpiecza minimum metrażowego. Ponadto skarżący zarzucił bezpodstawne przyjęcie, że warunki mieszkaniowe dla niego jako wnioskodawcy oraz jego siostry A. K. –W. i jej dwojga małoletnich dzieci są dobre u rodziców przy ul. Ł. w Warszawie, przez co wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący podniósł, że § 4 uchwały stanowiący podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi o pomocy dla osób zamieszkujących w pomieszczeniach nie nadających się na stały pobyt ludzi, a zatem nie ma prawnego uzasadnienia dla odmowy wynajmu lokalu osobie mieszkającej w lokalu zagęszczonym poniżej 6 m2 na osobę. Ponadto organ samorządowy nie uwzględnił podniesienia przez mieszkańców zajmowanego przez wiele lat lokalu jego standardu, co uczyniono za zgodą zarządcy. Za dowolne i bezpodstawne skarżący uznał powoływanie się na dobre warunki mieszkaniowe rodziców wnioskodawcy, z którymi od 23 lat zainteresowany nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. Organ pominął natomiast istotne w sprawie okoliczności, a w szczególności fakt wnoszenia przez wnioskodawcę w terminie wymaganych opłat czynszowych oraz tego, że wnioskodawca i jego siostra nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części. W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała rażąco narusza jego interes prawny, albowiem odmowę wpisania na listę osób oczekujących na przydział lokalu oparto na przesłankach niewskazanych w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali z zasobu gminnego. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy wniósł o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł, że spełnienie kryteriów określonych w § 4 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. nie obliguje Zarządu Dzielnicy do zakwalifikowania wniosku, co zostało potwierdzone uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt II CZP 37/08, w myśl której uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminny i o zmianie Kodeksu cywilnego, nie stanowi podstawy roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego dla osoby spełniającej kryteria przewidziane w tej uchwale. Zasób mieszkaniowy będący w dyspozycji organu jest ograniczony, wobec czego zasadnym jest, aby pomoc taka była udzielana dopiero wówczas, gdy nie może ona być, w szczególnych sytuacjach, udzielona przez grono osób zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych, w ramach czego, w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, mieści się zapewnienie mieszkania. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Rozważając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi z uwagi na zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie, Sąd zauważył, iż kwestię tę jednoznacznie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, w której stwierdzono, że uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądowej na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Co do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną jej wydania stanowił przepis § 4 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy. Przepis ten ustanawia kryteria, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy warszawskiej. W świetle § 4 pkt 1 i 2 powołanej uchwały lokale z mieszkaniowego zasobu gminy wynajmowane są osobom, które są bezdomne lub pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, tj. są najemcami, bądź zamieszkują za zgodą wynajmującego w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni łącznej pokoi, jak również osoby zamieszkujące w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu prawa budowlanego, a nadto osiągają dochód nieprzekraczający minimum dochodowego. Sąd zauważył, że tryb rozpatrywania wniosków określa natomiast rozdział VI powołanej uchwały "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali". Zgodnie z zamieszczonym w tym rozdziale § 21 ust. 1 wnioski osób występujących o najem lokali, zamianę lub uregulowanie tytułu prawnego do lokalu zaopiniowane przez komisję mieszkaniową rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu. W oparciu o przepis § 23 uchwały, realizacja listy polega na złożeniu wnioskodawcy kolejno trzech propozycji najmu lokalu odpowiednio dla struktury rodziny wnioskodawcy, z uwzględnieniem jego specyficznych, uzasadnionych potrzeb jak inwalidztwo, podeszły wiek itp. Mając na uwadze powyższe regulacje prawne Sąd I instancji stwierdził, że przydział gminnego lokalu mieszkaniowego i zawarcie umowy najmu następuje wieloetapowo. W pierwszej kolejności, posługując się jednoznacznie określonymi w § 4 kryteriami, zarząd dzielnicy ustala, czy wnioskodawca (samodzielnie lub z osobami ubiegającymi się o najem lokalu) spełnia przesłanki określone w tym przepisie i w zależności od wyniku tych ustaleń podejmuje uchwałę o wpisaniu wnioskodawcy na listę oczekujących na pomoc mieszkaniową lub na listę osób, które do pomocy mieszkaniowej nie zostały zakwalifikowane. Dopiero uzyskanie statusu osoby zakwalifikowanej na listę oczekujących (spełniającej kryteria zawarcia umowy najmu) wywołuje ten skutek, iż może ona oczekiwać na "przyznanie" jej lokalu odpowiedniego do potrzeb. Przyjęcie przez wnioskodawcę propozycji najmu wskazanego lokalu powoduje podjęcie przez zarząd dzielnicy uchwały o skierowaniu do zawarcia umowy najmu (§ 24 uchwały) i w konsekwencji zawarcie umowy najmu lokalu. W przedmiotowej sprawie odmowa wpisania skarżącego na listę osób oczekujących na najem gminnego lokalu mieszkaniowego podjęta została na podstawie przesłanek niewymienionych w § 4 ww. uchwały; wskazano w niej bowiem na nadmierne zagęszczenie lokalu mieszkalnego i dobre warunki lokalowe rodziców wnioskodawcy prowadzących odrębne gospodarstwo domowe. Ponadto organ powołał się na niejasną sytuację dochodową wnioskodawcy jak również osoby z nim zamieszkującej – P.K.–W. Sąd przypomniał, że w świetle art. 7 k.p.a. na organie administracji ciąży obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zaistniałe w sprawie nieścisłości organ ma obowiązek wyjaśnić dostępnymi środkami; w przeciwnym bowiem razie naraża się na słuszny zarzut rozstrzygania zaistniałych wątpliwości na niekorzyść strony. Jest to o tyle istotne, że w swych osądach organ oparł się na domniemaniach, a nie na wiarygodnych dowodach pozwalających obalić twierdzenia wnioskodawcy co do uzyskiwanych przez niego dochodów. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oparcie odmowy zakwalifikowania skarżącego na listę osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy na przesłankach nieokreślonych w przepisach uchwały z dnia 2 grudnia 2004 r. narusza prawo, tj. § 4 tej uchwały, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zatem zaskarżona uchwała w części, w jakiej dotyczy odmowy zakwalifikowania i umieszczenia skarżącego na liście osób oczekujących na najem lokalu nie może, zdaniem Sądu, pozostać w obrocie prawnym. Biorąc to pod uwagę Sąd I instancji, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną uchwałę w zaskarżonym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest § 4 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu przez przyjęcie, iż organ badający przesłanki zakwalifikowania na listę osób ubiegających się o najem lokali mieszkalnych, takich jak dochód osób składających wniosek o przydział lokalu, obowiązany jest stosować procedurę administracyjną, w tym przepis art. 7 kpa. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że zawarcie umowy najmu poprzedza umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu, które jest oświadczeniem woli właściwego organu samorządu gminnego w zakresie stosunków cywilnoprawnych. W sprawach najmu lokali mieszkalnych stanowiących własność gminną organy wykonawcze gminy, jakimi są Prezydent m. st. Warszawy i burmistrz dzielnicy, nie występują w roli organów administracji publicznej, lecz działają w imieniu gminy jako właściciela lokalu. Mimo że działania zarządu dzielnicy w pierwszym etapie mają charakter administracyjnoprawny, to organ badając przesłanki określone w § 4 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z [...] grudnia 2004 r. nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie ma do dyspozycji instrumentów przewidzianych procedurą administracyjną. Z ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wynika, że reguluje ona gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, przy czym mieszkaniowy zasób gminy określany jest jako publiczny zasób mieszkaniowy. Rozwiązanie przyjęte w tej ustawie, które nakłada na gminy obowiązek określenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej wskazuje, że rozpatrywanie i załatwianie takich wniosków ustawodawca kwalifikuje jako zadanie, które wykracza poza prawa i obowiązki wynajmującego wynikające z przepisów prawa cywilnego. Realizacja tego zadania polega na dokonaniu oceny, czy określona osoba, będąca członkiem wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych w drodze zakwalifikowania jej do kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. To działanie ma cechy załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, zarówno ze względu na przedmiot sprawy, jak i organ powołany do załatwienia takiej sprawy. Nie jest to jednak sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy powoływanie się przez Sąd na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a mian. na art. 7 k.p.a., iż na organie administracji ciąży obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jest błędne. To na osobie wnioskującej o zawarcie umowy najmu powinien spoczywać ciężar dowodowy w celu wykazania, że spełnia ona przesłanki określone przepisami przedmiotowej uchwały. Pełnomocnik podniósł ponadto, że gmina realizując nałożone na nią przez ustawodawcę zadania w postaci tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej ma działać jak najbardziej gospodarnie i celowo. Oznacza to, że m. st. Warszawa powinno wynajmować lokale mieszkalne jedynie ograniczonej grupie jego mieszkańców. Będą to osoby spełniające jednocześnie dwa warunki: nie posiadające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i nie mogące ich zaspokoić we własnym zakresie przy pomocy własnych środków finansowych. Chodzi więc o osoby o niskich dochodach, które powinny być wykazane przed organem samorządu. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę kasacyjną L. P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a. Oznacza to, że w braku tych przesłanek, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze, a zatem ocenia jedynie zasadność podniesionych w niej zarzutów. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie "§ 4 ust. 2" uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ badając przesłankę zakwalifikowania na listę osób oczekujących na najem lokali mieszkalnych odnoszącą się do dochodu, obowiązany jest stosować procedurę administracyjną, w tym art. 7 kpa. Pomijając niepoprawne powołanie przepisu, którego naruszenie zarzucono Sądowi I instancji (powołana uchwała nie zawiera bowiem przepisu oznaczonego jako "§ 4 ust. 2"), to - przyjmując, że chodzi o § 4 pkt 2 powołanej uchwały - analiza przedstawionego zarzutu oraz jego uzasadnienie nie daje podstaw do jego uwzględnienia. Zarzut naruszenia § 4 pkt 2 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. skonstruowano w oparciu o następujące tezy: po pierwsze -umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu jest oświadczeniem woli właściwego organu w sferze stosunków cywilnoprawnych, poprzedzającym zawarcie umowy najmu, a po drugie - Sąd I instancji nie miał podstaw do nałożenia na organ obowiązku stosowania, w trakcie badania przesłanek kwalifikujących do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu, procedury administracyjnej, w tym art. 7 kpa. Oceniając podniesiony zarzut oraz jego argumentację Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jest on całkowicie bezzasadny. Przede wszystkim nie do przyjęcia jest pogląd o cywilnoprawnym charakterze działania organu w sprawach dotyczących zakwalifikowania do umieszczenia na liście oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 przesądził, że uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono jednoznacznie, że uchwała zarządu dzielnicy, o jakiej mowa, nie kreuje stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu, lecz jest wykonywaniem zadań gminy w stosunku do mienia publicznego i jako taka ma charakter administracyjnoprawny. Za takim publicznoprawnym charakterem działania zarządu dzielnicy w tych sprawach przemawia ponadto okoliczność, że prawo zaskarżenia takiej uchwały stanowi jedną z prawnych form urzeczywistniania zasady praworządności i spełnia wymagania demokratycznego państwa prawnego, gwarantując ochronę prawną osobom ubiegającym się o najem lokalu. Co do drugiej kwestii odnoszącej się do obowiązku stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego przy kwalifikowaniu do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu jest poza sporem, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie takiej listy nie mają zastosowania przepisy kpa dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż zauważyć należy, że w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca określa działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej. Jeśli chodzi o zasady oraz tryb wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym sposób postępowania przy rozpatrywaniu i załatwianiu wniosków o najem lokali ustawodawca w art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego powierzył radzie gminy. W rozpoznawanej sprawie upoważnienie zawarte w art. 21 ustawy realizuje uchwała nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r., która w § 4 określa warunki, jakie muszą spełniać osoby ubiegające się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego m. st. Warszawy. W punkcie 2-gim w sposób nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych uchwała postanawia, że są to osoby, które osiągają dochód nie przekraczający minimum dochodowego. Z kolei minimum dochodowe równie precyzyjnie określa § 1 pkt 11 uchwały. W myśl zasady clara non sunt interpretanda nie zachodziła potrzeba dokonywania wykładni tych jasno brzmiących przepisów uchwały. Dokonując zaś oceny zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r., w zakresie dotyczącym L. P., według kryteriów określonych uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r., Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie warunków wpisania L. P. na listę naruszono § 4 tej uchwały poprzez oparcie się na przesłankach niewymienionych w tym przepisie. Odmawiając zakwalifikowania skarżącego do zawarcia umowy najmu wskazano bowiem na niejasną sytuację dochodową wnioskodawcy i osoby z nim zamieszkującej oraz na dobre warunki mieszkaniowe ich rodziców. Takich kryteriów § 4 uchwały rzeczywiście nie zawiera. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że uchwała Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r., w zakresie dotyczącym L. P., narusza § 4 pkt 2 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. Nie można również uznać za zasadny pogląd kasatora, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia § 4 omawianej uchwały poprzez nakazanie organowi stosowania w przedmiotowej sprawie procedury administracyjnej uregulowanej w kpa. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie swoich rozważań wyraźnie podkreślił, że prawem, którego prawidłowość zastosowania w przedmiotowej sprawie kontrolował, była uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. i że według unormowań tej uchwały następuje ocena przesłanek pozwalających na zakwalifikowanie osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. O nałożeniu na organ obowiązku stosowania procedury określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przesądza w żadnym razie powołanie się przez Sąd I instancji na art. 7 kpa. Chodzi tu bowiem nie tyle o samo powołanie się na przepis art. 7 kpa, ile o wskazanie na zasadę wyjaśniania prawdy obiektywnej oraz obowiązek właściwego wyważenia interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki – jako jedną z podstawowych zasad działania organów państwa w sferze stosunków publicznoprawnych. Z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie prawa oraz w jego granicach. Rolą zaś sądów administracyjnych powołanych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej jest ocena, czy akty wydawane przez organy administracyjne nie naruszają prawa. W świetle przedstawionych okoliczności nie można przyjąć, że wniesiona skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a zatem skargę tę należało oddalić. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W sprawie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.