VII SA/Wa 1559/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "GIS", "organ") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 oraz art. 145 § 1 pkt 2 i art. 148 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku J. W. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy własną decyzję. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...]WIS") pismem z [...] marca 2020 r., przekazał do GIS wnioski J. W., tj.: 1) wniosek z 17 lutego 2020 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PWIS") z [...] stycznia 2013 r., znak: [...], w sprawie uchylenia decyzji z [...] stycznia 2003 r., nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu; 2) wniosek z 13 lutego 2020 r. o wznowienie postępowania, który został przekazany do [...]WIS przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego sprawy zakończonej wyrokiem WSA w Warszawie, sygn. akt. VII SA/Wa 77/15, od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2663/15 oddalił skargę kasacyjną. W toku prowadzonego postępowania do GIS wpłynęło pismo skarżącego z 10 marca 2020 r., w którym - jako przedmiot postępowania wznowieniowego - wskazał decyzję GIS z [...] grudnia 2014 r., znak: [...]. Pismem z [...] marca 2020 r. GIS zobowiązał skarżącego do wskazania terminu, w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją GIS z [...] grudnia 2014 r. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PWIS") z [...] października 2014 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia lub zmiany, w trybie art. 154 k.p.a., własnej decyzji z [...] lutego 2003 r., znak: [...]. Tą ostatnią decyzją PWIS utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS") z [...] stycznia 2003 r., nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej: uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, W piśmie z 1 kwietnia 2020 r. skarżący wyjaśnił, że o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego dowiedział się od swojego pełnomocnika w dniu 10 lutego 2020 r. Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], GIS wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją GIS z [...] grudnia 2014 r. Następnie decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], GIS umorzył wznowione postępowanie administracyjne . Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł skarżący. Niezależnie od powyższego, J. W. wniósł skargę na decyzję GIS z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 22 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 77/15 skargę oddalił. Po rozpatrzeniu ww. wniosku organ wskazał, że skarżący nie podniósł skutecznych zarzutów oraz nie wykazał wpływu podniesionych naruszeń, które uzasadniałyby zamianę dotychczasowego rozstrzygnięcia, bądź jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. GIS wyjaśnił, że skarżący we wnioskach z 13 oraz 17 lutego 2020 r. przywołał dwa rodzaje zarzutów. Pierwsza grupa zarzutów jest niezwiązana z przesłankami wznowieniowymi wskazanymi enumeratywnie w k.p.a. i dotyczy rozstrzygnięcia merytorycznego, które zostało zawarte w decyzji PPIS z [...] stycznia 2003 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, utrzymanej w mocy decyzją PWIS z [...] lutego 2003 r. Wnioskodawca zakwestionował także zasadność decyzji GIS z [...] grudnia 2014 r. Natomiast, druga grupa zarzutów dotyczy przeprowadzonego postępowania diagnostycznego, okoliczności sfałszowania orzeczenia lekarskiego oraz wydania decyzji w wyniku przestępstwa i poświadczenia nieprawdy. Podobne argumenty zostały użyte przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją GIS z [...] czerwca 2020 r. Odnosząc się do powyższego organ stwierdził, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego (jakim jest m.in. wznowieniowe) nie jest jak w postępowaniu zwykłym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale skontrolowanie wydanego w nim rozstrzygnięcia według określonych kryteriów. Czyli, postępowanie wznowieniowe może odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie może prowadzić rozważań materialnoprawnych. Postępowanie wznowieniowe nie jest więc powtórnym merytorycznym rozpoznaniem sprawy, lecz badaniem, czy istnieje przesłanka wznowienia oraz czy jest ona na tyle istotna, że ma wpływ na odmienne rozstrzygnięcie. Dalej GIS podkreślił, że kwestie dotyczące ewentualnego wydania decyzji w wyniku przestępstwa, poświadczenia nieprawdy oraz oparcia rozstrzygnięcia na sfałszowaniu orzeczeń lekarskich zapadłych w sprawie były już przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2412/09, oddalił skargę J. W. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2004 r., sygn. akt I SA/Wa 527/03. Tym ostatnim wyrokiem Sąd oddalił skargę J. W. na decyzję PWIS z [...] lutego 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję PPIS z [...] stycznia 2003 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Ponadto omawiana problematyka była przedmiotem weryfikacji stosownych organów ścigania. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w piśmie z 1 marca 2013 r., nie stwierdził, aby istniały podstawy do wniesienia sprzeciwu z żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego bądź sprzeciwu z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji PPIS z [...] stycznia 2003 r. Organ wskazał, że w wyroku z 22 kwietnia 2010 r., Sąd podkreślił, iż skarżący powołując jako podstawę wznowienia - oparcie wyroku na sfałszowanej dokumentacji medycznej - nie przedstawił prawomocnego orzeczenia sądu potwierdzającego ten fakt. Wobec tego nie można przyjąć, że doszło do jej sfałszowania. Ponadto w uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył, że w sprawie nie wystąpiły ani okoliczności faktyczne, ani też nie zostały zgłoszone środki dowodowe, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a z których skarżący nie mógł skorzystać w poprzednim postępowaniu. GIS podniósł, że skarżący wskazuje na fakt sfałszowania orzeczeń lekarskich, i dalej wydanie decyzji w wyniku przestępstwa (tj. na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.), tymczasem - poza własnymi twierdzeniami - nie przedstawia materiału dowodowego świadczącego o tym. Ponadto istotne jest to, że na ww. przesłankę skarżący powoływał się już w toku postępowania sądowego w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2412/09, a zatem należy przyjąć, że posiadał wiedzę w tym zakresie co najmniej w chwili wydawania wyroku w niniejsze sprawie. W konsekwencji, w ocenie organu, powoływanie się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. jest spóźnione i podnoszone z uchybieniem terminu wskazanym w art. 148 k.p.a., zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. GIS nie dał wiary, że o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego skarżący dowiedział się dopiero od pełnomocnika w dniu 10 lutego 2020 r. Z pism skarżącego nie wynika bowiem, że pełnomocnik dysponował wiedzą o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienie postępowania. W konsekwencji organ wskazał, że decyzja pierwszoinstancyjna z [...] czerwca 2020 r. zapadła z uwagi na dostrzeżenie w trakcie postępowania wyjaśniającego, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez skarżącego z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Wprawdzie organ wznowił postępowanie administracyjne (na wniosek skarżącego) w celu rozpatrzenia sprawy jednak wystąpiły obiektywne przesłanki, które uniemożliwiają jej dalsze prowadzenie. Przekroczenia przez skarżącego zawitego terminu określonego w art. 148 k.p.a., musiało skutkować umorzeniem postępowania. GIS podkreślił, że wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 151 k.p.a. przy jednoczesnym stwierdzeniu przekroczenia terminu jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania - jest rażącym naruszeniem prawa. Decyzja zawierająca taką kwalifikowaną wadę byłaby nieważna i wymagałaby wyeliminowania z obrotu prawnego. Skargę na decyzję GIS z [...] lipca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 105 § 1 k.p.a., polegające na jego zastosowaniu i umorzeniu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy postępowanie nie było i nie stało się bezprzedmiotowe i wobec tego nie zachodziła podstawa do jego umorzenia; 2) art. 148 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że uchybiono terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, podczas gdy skarżący złożył przedmiotowy wniosek w ustawowym terminie; 3) art. 151 §1 k.p.a. w zw. z art. 149 §2 k.p.a. poprzez brak wydania przez organ, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji będącej przedmiotem wniosku wznowieniowego, do czego organ był zobowiązany na mocy art. 151 §1 k.p.a; 4) art. 149 §3 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania lub uchyleniu postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...]; 5) art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ, że skarżący powinien załączyć dowody w postaci orzeczenia sądu potwierdzającego wydanie decyzji w wyniku przestępstwa (błędnie - sfałszowania dokumentacji medycznej), podczas gdy w przypadku przestępstwa fałszu intelektualnego lub wyłudzeniu poświadczenia nieprawdy (a na nich skarżący oparł wniosek wznowieniowy) nie mogło być już wszczęte postępowanie karne, ze względu na upływ czasu tj. ustanie karalności przestępstw z upływem 5 lub 10 lat od czasu ich popełnienia (art. 101 §1 pkt. 3 i 4 k.k. w zw. z art. 271 §1 i art. 272 k.k.) i w związku z tym powinien znaleźć zastosowanie art. 145 § 3 k.p.a; 6) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez: a) brak dokładnej analizy stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, że skarżący nie miał podstaw do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania; b) błędne uznanie przez organ, że skarżący opiera wniosek o wznowienie postępowania w powołaniu na wydanie decyzji w wyniku przestępstwa sfałszowania dokumentacji (art. 270 §1 k.k.) podczas gdy skarżący opierał wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt. 2 k.p.a. i art. 145 § 3 k.p.a. w oparciu o przestępstwa fałszu intelektualnego lub wyłudzeniu poświadczenia nieprawdy (art. 271 § 1 i art. 272 k.k), co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego; c) brak zbadania przez organ czy w czynnościach procesowych poprzedzających wydanie decyzji doszło do naruszenia prawa sklasyfikowanego jako jedna z przesłanek do wznowienia postępowania; 7) art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło organ do błędnych ustaleń faktycznych oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie strony do władzy publicznej; 8) art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 9) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nieuzasadnionej pod względem prawnym i pod względem faktycznym oraz niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem skargi jest decyzja z [...] lipca 2020 r., którą Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy własną decyzję umarzającą wznowione - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. - postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją GIS z [...] grudnia 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję PWIS z [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany, w trybie art. 154 k.p.a., decyzji PPIS z [...] lutego 2003 r. w sprawie braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Powodem umorzenia postępowania było stwierdzenie, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organy obu instancji uznały bowiem, że skarżący na okoliczność, że decyzja z [...] lutego 2003 r. została wydana z naruszeniem prawa mogącym stanowić ewentualnie podstawę wznowienia postępowania powoływał się znacznie wcześniej aniżeli w lutym 2020 r. Przy czym do stanowiska takiego GIS doszedł dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego, które w początkowej fazie - w kwestii zachowania terminu - oparł na stanowisku skarżącego. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jednym z takich szczególnych postępowań, które mogą prowadzić do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jest tryb wznowienia postępowania. Znajduje on zastosowanie w przypadku wystąpienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. przesłanek. Jednym z warunków wznowienia postępowania jest wniesienie podania w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe obejmuje kilka faz, a pierwszą z nich jest wstępne badanie wniosku w kontekście spełnienia warunków formalnych, które obejmuje sprawdzenie, czy decyzja objęta wnioskiem jest ostateczna, czy wniosek został złożony przez podmiot uprawniony, a także czy został on złożony w terminie. Dopiero pozytywne rozstrzygnięcie tych zagadnień skutkuje możliwością wszczęcia postępowania i przejścia do kolejnej jego fazy. Z regulacji zawartej w przepisie art. 148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania oraz że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach. Jednocześnie organ administracji publicznej nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Organ administracji obowiązany jest bowiem z urzędu badać zachowanie terminu, gdyż wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2244/16, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże w przypadku wszczęcia postępowania i ustalenia na dalszym jego etapie, iż uchybiono terminowi do złożenia wniosku, koniecznym jest umorzenie postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący nie dochował terminu z art. 148 § 1 k.p.a. Co prawda podał, iż o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania dowiedział się 10 lutego 2020 r. od swojego pełnomocnika, jednakże trafnie organ ocenił, że okoliczności te przywoływane były już przez skarżącego przed dniem wyrokowania przez Sąd w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2412/09, tj. 22 kwietnia 2010 r. Skoro ta okoliczność została ustalona dopiero przez organ po wszczęciu postępowania w sprawie, postępowanie wznowione należało umorzyć. W konsekwencji, zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.