II SA/Wa 137/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Iwona Dąbrowska, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego oddala skargę. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej jako Prezes AMW) decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), art. 17 ust. 3 i 4, art. 120 i art. 121 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1456 – dalej jako ustawa o AMW) oraz art. 48d ust. 12 i 13 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 207), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] zobowiązującą R. B. do zwrotu należności z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego na rzecz za okres od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. w łącznej kwocie 4 500,00 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes AMW wskazał, iż R. B., żołnierz służby stałej pełniący służbę w Jednostce Wojskowej nr [...] w W., w dniu [...] grudnia 2010 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. od dnia [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2013 r., realizując wniosek o wypłatę świadczenia, dokonywał na rzecz żołnierza comiesięcznych wypłat tego świadczenia. W dniu [...] lipca 2013 r. R. B. poinformował Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W., że od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] lipca 2016 r. będzie pełnił służbę poza granicami państwa, co ze względu na zmianę stanowiska służbowego może mieć wpływ na otrzymywanie świadczenia mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. odmówił R. B. wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia [...] stycznia 2014 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. skierował do R. B. wezwanie z dnia [...] maja 2014 r. i z dnia [...] września 2014 r. informujące iż w związku z wyznaczeniem na stanowisko służbowe poza granicami kraju R. B. utracił uprawnienia do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, a także jest zobowiązany do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] sierpnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. na kwotę 4 500 zł w terminie 7 dni od dnia doręczenia. W dniu [...] września 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w W. skierował do wymienionego wezwanie przedsądowe do zapłaty nr [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w W. w dniu [...] lutego 2017 r. pisemnie wezwał R. B. do zwrotu przedmiotowego nienależnego świadczenia mieszkaniowego. Następnie w dniu [...] marca 2017 r. zawiadomił zainteresowanego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego. W dniu [...] marca 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w W. wydał decyzję ustalającą wysokość podlegającej zwrotowi należności z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego na rzecz R. B. za okres od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. w łącznej kwocie 4 500,00 zł. R. B. wniósł do Prezesa AMW odwołanie od tej decyzji. W wyniku odwołania Prezes AMW decyzją z dnia [...] maja 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ II instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest wadliwe, ponieważ ustalenie kwoty podlegającej zwrotowi nie jest tożsame z zobowiązaniem strony do zwrotu określonej kwoty. W dniu [...] września 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w W. wydał decyzję mocą, której zobowiązał R. B. do zwrotu należności z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego na rzecz R. B. za okres od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. w łącznej kwocie 4 500,00 zł. Oficer wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż przepisy Rozdziału 9 ustawy o AMW nie dają podstaw do stosowania przepisów art. 107 tej ustawy do stanów faktycznych, które miały miejsce przed wejściem ich w życie tj. przed [...] października 2015 r., poza sytuacjami wyraźnie wskazanymi, a taka sytuacja w niniejszym przypadku nie miała miejsca. Prezes AMW uznał zarzuty odwołania za niezasadne i rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2017 r. orzekł jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z dyspozycją art. 120 i art. 121 ustawy o AMW połączona Agencja Mienia Wojskowego i Wojskowa Agencja Mieszkaniowa otrzymała nazwę Agencji Mienia Wojskowego. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa była stroną przejmującą. Na podstawie art. 120 ust. 3 ustawy o AMW nastąpiła również sukcesja generalna, tj. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa w związku z przejęciem Agencji Mienia Wojskowego wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki Agencji Mienia Wojskowego. Umożliwia to m.in. prowadzenie spraw dotyczących zwrotu świadczenia mieszkaniowego zaistniałych również przed połączeniem, tj. przed [...] października 2015 r. przez organy pod nazwą Agencja Mienia Wojskowego. Po tej dacie nastąpiła również zmiana przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w zakresie procedury zwrotu świadczenia mieszkaniowego. Ustawodawca zrezygnował z trybu cywilnoprawnego dochodzenia zwrotu nienależnie lub w nienależnej wysokości wypłaconego świadczenia mieszkaniowego i wprowadził tryb administracyjno - prawny poprzez dodanie art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zgodnie z dyspozycją ust. 12 ww. artykułu, zwrot świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości następuje w formie decyzji administracyjnej. W ustępie 13 natomiast został określony tryb postępowania dyrektora oddziału regionalnego Agencji w przypadku stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego - dyrektor oddziału regionalnego Agencji wzywa do zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania przez żołnierza wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję administracyjną. Zatem istotą żądania zwrotu świadczenia jest ustalenie istnienia nadpłaty przez Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW i w konsekwencji wezwanie żołnierza do zwrotu świadczenia nienależnego lub w nienależnej wysokości. Z kolei świadczenie nienależne to świadczenie, które nie przysługuje żołnierzowi. R. B. świadczenie mieszkaniowe pobierał pełniąc służbę wojskową w [...] i jednocześnie korzystał z formy zakwaterowania na podstawie odrębnych przepisów art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 ze zm.). Zatem w sposób nieuprawniony otrzymał od dnia [...] sierpnia 2013 r do dnia [...] grudnia 2013 r. dwa świadczenia na ten sam cel, co więcej świadczenie mieszkaniowe wypłacane w Polsce de facto stanowiło dodatek do uposażenia, a nie takie jest przeznaczenie tego świadczenia. O konieczności zwrotu nienależnie pobranego świadczenia mieszkaniowego przesadza fakt, iż świadczenie zostało wypłacone R. B. nienależnie i na tej podstawie winno zostać zwrócone. Niemniej orzekając o zwrocie, należało również ocenić sprawę, czy należność ta była i jest wymagalną. Organ II Instancji wskazał, iż zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o AMW, roszczenia Agencji o charakterze administracyjnoprawnym ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Taki charakter przedmiotowych należności został ukształtowany dopiero od [...] października 2015 r., gdyż dopiero wówczas został wprowadzony art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu stanowiący podstawę materialnoprawną do wydania decyzji o zwrocie (dotyczy to również, jak w niniejszej sprawie, żądanych decyzją należności powstałych przed ww. dniem, gdyż tylko taki tryb dochodzenia tych należności jest obecnie dopuszczalny). Decyzja ta bez wątpienia jest decyzją kształtującą obowiązek zwrotu, czyli jest decyzją konstytutywną - powstaje wówczas należność, która ma charakter administracyjnoprawny. Tym samym przed tą datą nie było możliwe wydanie decyzji o zwrocie, a zatem nie mogła powstać należność o charakterze administracyjnoprawnym. Uprzednio należności te były traktowane jako cywilnoprawne, a roszczenia o ich zwrot Agencja opierała na podstawie art. 410 § 2 k.c. w zw. z art. 455 k.c. jako żądanie zapłaty zobowiązania bezterminowego, które na podstawie art. 118 k.c. ulega przedawnieniu z upływem 10 lat. Nadto, procedurę zwrotu świadczenia określono szczegółowo w art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Organ pierwszą czynność jaką podejmuje, to wzywa żołnierza do zwrotu świadczenia, wyznaczając 14 dni od dnia doręczenia wezwania na zapłatę. W wezwaniu tym następuje zatem określenie terminu, po upływie którego roszczenie staje się wymagalne (żołnierz — dłużnik dowiaduje się o tym fakcie). Zatem od tego dnia liczy się bieg terminu przedawnienia. W niniejszej sprawie do R. B. wezwanie zostało skierowane w dniu [...] września 2016 r., zaś skuteczne jego doręczenie nastąpiło w dniu [...] września 2016 r., czyli świadczenie stało się wymagalne od dnia [...] października 2016 r. Mimo, iż w powyższym pouczeniu błędnie poinformowano stronę o trybie dochodzenia należności oraz o wymaganych odsetkach, to prawidłowo wskazano podstawę dochodzenia tych należności - art. 48d ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Organ odwoławczy podkreślił, iż R. B. nie jest zobowiązany do zwrotu odsetek od kwoty należnej, mimo błędnego pouczenia zawartego w piśmie z dnia [...] września 2016 r. Od kwoty należnej nie przysługują odsetki, bowiem ustawodawca nie przewidział dodatkowej sankcji wyrażonej odsetkami. Natomiast R. B. prawidłowo został wezwany do zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego i prawidłowo pouczony o konsekwencjach braku zwrotu pismem Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. doręczonym w dniu [...] lutego 2017 r. Jednak do celów określenia daty wymagalności przyjęto wcześniejsze pismo w tej sprawie, (wysłane do strony i skutecznie doręczone po zmianie przepisów z dnia [...] października 2015 r.), mianowicie z dnia [...] września 2016 r. Co potwierdza, że do przedawnienia nie doszło i również ten zarzut strony nie jest słuszny. Końcowo Prezes AMW wskazał, iż decyzja o zwrocie nie ma charakteru uznaniowego, co powoduje, że nawet jak w tej sprawie pomimo, że wypłata świadczenia od początku nie powinna nastąpić, a następowała, bo sprawę wadliwie ocenił pracownik organu I instancji, to pobranie nienależnego świadczenia stanowi podstawę do żądania jego zwrotu (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2034/12). Decyzja Prezesa AMW z dnia [...] listopada 2017 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez R. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie: 1) art. 48d ust. 7, 12 i 13 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r., poz. 207, ze zm.) w zw. z § 30 ust. 2 pkt 3 zdanie drugie Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) oraz w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, w sytuacji w której przepisy Rozdziału 9 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego nie dają podstaw do stosowania przepisów art. 107 tej ustawy do stanów faktycznych, które zaistniały przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o AMW, poza sytuacjami wyrazie wskazanymi; 2) art. 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie; 3) art. 6, 8, 9, 10 § 1, 11 i 12 k.p.a., poprzez pominięcie przy wydaniu skarżonej decyzji zasad wynikających z tych przepisów; 4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; 5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której organ odwoławczy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji powinien uchylić. Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa AMW z dnia [...] listopada 2017 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW z dnia [...] września 2017 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżący podniósł, iż art. 48d ust. 7, 12 i 13 ustawy z dnia 22 czerwca o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dodane zostały na podstawie art. 107 pkt 14 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o AMW. Przepisy te, zgodnie z art. 138 tej ustawy, weszły w życie 1 października 2015 r. Skarżona decyzja odnosi się więc do stanu faktycznego, który miał miejsce przed wejściem w życie regulacji stanowiących podstawę jej wydania. Dopiero od 1 października 2015 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy o AMW, organ uzyskał podstawę do żądania zwrotu świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości na drodze administracyjnoprawnej. Do stanów faktycznych, które zaistniały przed wejściem w życie nowych regulacji organ nie miał podstawy prawnej do występowania z takimi żądaniami, w każdym bądź razie podstawy takiej nie stanowiły przepisy art. 48d ustawy o zakwaterowania Sił Zbrojnych w dotychczasowy brzmieniu. Nowelizacja przepisów i wprowadzenie do ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP podstawy żądania zwrotu świadczeń nadpłaconych lub wypłaconych nienależnie nie daje organowi podstaw do żądania zwrotu świadczeń, których wypłata nastąpiła przed ich wejściem w życie. Wniosek taki wyprowadzić należy z przepisów Rozdziału 9 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego. W Rozdziale 9 zatytułowanym "Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe", próżno szukać regulacji, które - oprócz sytuacji wyraźnie tam wskazanych - dawałyby organowi prawo stosowania rozwiązań nowych do stosunków powstałych przed ich wejściem w życie. Działanie takie pozostaje w wyraźnej kolizji z § 30 ust. 2 pkt 3 zd. 2 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym sprawy związane z zachowaniem uprawnień i obowiązków oraz kompetencji powstałych w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne. Dokonywanie wykładni, która jest niezgodna z tą regulacją powoduję, że przepisom tym nadaje się charakter retroaktywny, co - bez wyraźnej podstawy - stanowi rażące naruszenie prawa, a co za tym idzie również wskazanych w petitum skargi przepisów Konstytucji. Skarżący podniósł także, iż zgodnie z art. 120 ust. 3 ustawy o AMW, Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, w związku z przejęciem Agencji Mienia Wojskowego wstępuje we wszelkie prawa i obowiązki Agencji Mienia Wojskowego, w tym wynikające z koncesji, bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego te prawa obowiązki wynikają. Z przepisu tego należy więc wyprowadzić normę, że na AMW mogły przejść tylko te uprawnienia i obowiązki, które posiadała jej poprzedniczka. Jeżeli więc uprawnienie organu do występowania z żądaniem zwrotu świadczeń nie istniało pod rządami poprzedniej regulacji, to nie mogło ono być, jako nieistniejące, przekazane AMW. Skoro tego rodzaju roszczenia organu przed wejściem w życie ustawy o AMW miały charakter cywilnoprawny, to stosowało się do nich przepisy k.c. o przedawnieniu roszczeń, a roszczenia te przedawniają się, nie po upływie 10 lat (jak chce organ), lecz - jako świadczenia okresowe - po 3 latach. Także nie jest dopuszczalne, aby roszczenie, które ukształtowało się z momentem jego powstania, jako roszczenie o charakterze cywilnoprawnym przekształciło się w roszczenie administracyjno-prawne. O ile wyraźne wskazanie w przepisach przejściowych na taką wolę ustawodawcy - choć wątpliwe konstytucyjnie - mogłoby być przedmiotem rozstrzygnięcia organu, to nie jest to dopuszczalne bez wyraźnej podstawy prawnej. Takie działania organu naruszają wskazane przepisy części ogólnej k.p.a., a nadto takie zasady konstytucyjne jak: zasada praw nabytych, zasada niedziałania prawa wstecz, czy zasada demokratycznego państwa prawnego. W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 48d ust. 12 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 207), który stanowi, iż odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego oraz zwrot świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości następuje w formie decyzji administracyjnej. W świetle zaś ust. 13 tego artykułu, w przypadku stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego dyrektor oddziału regionalnego Agencji wzywa do zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania przez żołnierza wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję administracyjną. Powołana regulacja prawna weszła w życie w dniu 1 października 2015 r. mocą art. 107 pkt 14 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1322). Przy czym ustawodawca w powołanym akcie prawnym nie zawarł przepisów intertemporalnych wskazujących, czy nowe prawo może działać wstecz. Fundamentalne zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz oceny zasadności zarzutów skargi ma stwierdzenie, czy powołane powyżej przepisy prawa materialnego mogą mieć zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie znowelizowanego w dniu 1 października 2015 r. art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W ocenie Sądu na to pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 (publik. ONSAiWSA 2006, z. 3, poz. 71) zaznaczył, iż: "Nie ulega wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K 9/92 - OTK 1993 nr 1 poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K 1/94 - OTK 1994 nr 1 poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym. Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej, Państwo i Prawo 1991 nr 8 str. 3 i nast.). W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. FPK 11/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03 – publik. OTK ZU 2004 nr 5/A poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04 - OTK 2005 nr 1/A poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, str. 62). W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza (P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997 z. 1). To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K 9/92 - OTK 1993 cz. I str. 69 i nast., K 14/92 - OTK 1993 cz. II str. 328 i nast.). Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych". W dalszej części uzasadnienia uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986 poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, str. 355)." Przytoczone powyższej argumenty Sąd w pełni podziela. Argumenty te mają odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie na skutek zastosowania znowelizowanych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie doszło do naruszenia zakazu retroaktywności. W sprawie miało miejsce zastosowanie instytucji retrospektywnego działania prawa. Powołany art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych był zastosowany do sprawy, która w dniu wejścia w życie tej regulacji prawnej nie została zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem. W ocenie Sądu, za zastosowaniem w niniejszej sprawie bezpośrednio nowych przepisów prawa przemawiał ważny interes publiczny, którego nie można było wyważyć z interesem jednostki. Celem ustawodawcy wprowadzającego administracyjnoprawny tryb zwrotu nienależnie wypłaconego żołnierzowi zawodowemu świadczenia mieszkaniowego było usprawnienie procesu odzyskiwania środków publicznych. Z punktu widzenia porządku prawnego za stosowaniem nowego prawa do stanów faktycznych zaistniałych wcześniej sprzeciwiają wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego takie wartości jak: zasada zaufania obywatela do państwa, zasada ochrony praw nabytych i zasada nie retroakcji prawa. Nie wymaga pogłębionej argumentacji stwierdzenie, iż nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa potrzeba pozyskania środków publicznych od podmiotu, któremu te środki zostały przyznane i wypłacone wbrew obowiązującym przepisom prawa. Prymat interesu publicznego nad interesem strony jest tu wyraźnie widoczny. Z tego samego względu w analizowanym przypadku nie mamy do czynienia z prawami nabytymi przez stronę, bowiem świadczenie mieszkaniowe za okres wskazany w decyzji zostało skarżącemu przyznane i wypłacone bezprawnie. Strona pełniąc służbę w [...] nie nabyła prawa do świadczenia przysługującego jedynie żołnierzom zawodowym pełniącym tę służbę w Polsce. W licznych orzeczeniach sądy administracyjne stwierdzały, iż świadczenie mieszkaniowe może pobierać wyłącznie żołnierz zawodowy pełniący służbę na terytorium Polski – pogłębioną analizę prawną przedstawia uzasadnienie wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1349/15 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast to, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, przy uwzględnieniu jednocześnie skutków z nich wynikających. Zaś o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały przed rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy – tak w wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 266/14 powołującym się na orzeczenie TK z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. akt U 5/86 i z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U 1/86 – publik. jw. Z akt analizowanej sprawy zaś wynika, iż ówczesny organ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. pozbawił skarżącego (pełniącego służbę w [...]) prawa do świadczenia mieszkaniowego i wezwaniem z dnia [...] maja 2014 r. skierowanym do zainteresowanego rozpoczął postępowanie zmierzająca do zwrotu nienależnie wypłaconego żołnierzowi świadczenia mieszkaniowego na drodze cywilnoprawnej. Po zmianie stanu prawnego od dnia 1 października 2015 r. i wynikającej z tej zmiany trybu dochodzenia nienależnie wypłaconego świadczenia na administracyjnoprawny organ AMW w dniu [...] lutego 2017 r. wezwał skarżącego do zwrotu świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależenie za okres od [...] sierpnia do [...] grudnia 2013 r. i wobec braku reakcji na to wezwanie pismem z dnia [...] marca 2017 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż w analizowanym przypadku stosunek prawny – rozumiany jako obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia - zapoczątkowany jeszcze przed wejściem w życie znowelizowanego art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie został zakończony do dnia obwiązywania tej normy prawnej. Zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze "stosunkiem prawnym w toku", czyli retrospektywnością prawa, a nie retroakcją prawa co postuluje skarżący. Konsekwencją zaprezentowanego stanowiska jest brak podstaw do twierdzenia, iż roszczenie przez organu AMW o zwrot nienależnie wypłaconego świadczenia organu AMW uległo przedawnieniu. Skoro bowiem administracyjnoprawny tryb dochodzenia nienależnie wypłaconego świadczenia pieniężnego powstał w dniu [...] października 2015 r., a decyzję I instancji wydano w dniu [...] września 2017 r., to choćby już z zestawienia tych dat wynika, iż nie może być mowy o przedawnieniu roszczenia Agencji o charakterze administracyjnoprawnym. W świetle bowiem art. 42 ust. 1 ustawy o AMW, roszczenia Agencji o charterze administracyjnoprawnym ulegają przedawnieniu z upływem lat 3 od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Skoro, w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji zgromadzono materiał dowodowy w pełni uzasadniający wydanie zapadłego rozstrzygnięcia, przy czym nie naruszono przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).