I GSK 922/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 304/21 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 304/21 po rozpoznaniu skargi K. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie, zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 poźn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zaskarżył ww. wyrok w całości. Powyższemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w szczególności: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") - poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pomimo braku podstaw do stwierdzenia uchybień ww. przepisowi k.p.a.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 76 k.p.a. - poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pomimo, że podejmowane w niniejszej sprawie przez organ czynności procesowe i w efekcie odmowa dokonania wnioskowanego zwolnienia z opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r., nie prowadzania przeważającej działalności w dniu 30 września 2020 r. oznaczonej wskazanym we wniosku kodem PKD; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 31 zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa o przeciwdziałaniu COVID-19") w związku z art. 180 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji organu przy materialnoprawnym braku podstaw do dokonania zawnioskowanego zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. na skutek nie prowadzania przeważającej działalności w dniu 30 września 2020 r. oznaczonej wskazanym we wniosku kodem PKD, d) art. 151 p.p.s.a w związku z art. 31 zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 - poprzez nie oddalenie skargi w okolicznościach braku podstaw do zawnioskowanego zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. na skutek nie prowadzania przeważającej działalności w dniu 30 września 2020 r. oznaczonej wskazanym we wniosku kodem PKD, 2. naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a w szczególności: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 31 zo ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 w związku z § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 2009) poprzez błędną wykładnię i wskazanie podstaw do uchylenia decyzji Zakładu w sytuacji niespełnienia przez stronę przesłanki dotyczącej wykazania na dzień 30 września 2020 r. prowadzenia działalności właściwym kodem PKD, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku "z art. związku z art. 31 zo ust. 11 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19" i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz. U. z 2020 r., poz. 2296), poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu tezy, iż ciężar wykazania prowadzenia działalności oznaczonym kodem PKD uprawniającym do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. ciąży na organie, a nie na wnioskodawcy, gdyż z ww. przepisów wynika domniemanie prawne, odnoszące się do prawdziwości treści ewidencji i informacji o działalności gospodarczej. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych za I i II instancję. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać na ich niezasadność. Niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na stronie ciąży więc obowiązek sprecyzowania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie). Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego oraz jego uzasadnienia należy stwierdzić, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono na czym miała polegać błędna wykładnia lub wadliwe zastosowanie art. 31zo ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości zweryfikowania zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Również niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 31 zo ust. 11 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10 i 12, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o Centralnej Ewidencji i Informacji o działalności Gospodarczej i punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy, domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów prawa, gdyż nie wywiódł że to na organie administracyjnym spoczywa wykazanie prowadzenia działalności oznaczonej określonym kodem PKD uprawniającym do zwolnienia z opłacania należności składkowych. W tym zakresie Sąd I instancji zasadnie wskazał, że w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 ustawodawca zdecydował się o wprowadzeniu środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu (domniemanie o fakcie określonym w art. 31zo ust. 11 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19). Nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść i odwołanie się do przepisów K.p.a. oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych. Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach K.p.a. (art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19), a zgodnie z art. 76 § 3 K.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w art. 31zo ust. 11 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. (art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla organu wiążące, lecz przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 K.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 31zo ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w art. 31zo ust. 11 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, tj. danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON. Zatem ze stanowiska zajętego przez Sąd I instancji ponad wszelką wątpliwość wynika, że obalenie domniemania w tym przypadku pozostaje w gestii wnioskodawcy, co oznacza, że to na tym podmiocie spoczywa ciężar wykazania prowadzenia działalności oznaczonej określonym kodem PKD uprawniającym do zwolnienia z opłacania należności składkowych. Również niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym przepisów k.p.a. Poza dyskusją pozostaje to, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również art. 6, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 k.p.a. W konsekwencji obowiązkiem organu administracyjnego było należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto organy miały obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu miały obowiązek udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Ponadto organy administracji publicznej obowiązane były zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Wreszcie w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej był obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). W tej sprawie takimi przesłankami było wykazanie przez stronę, że na dzień 30 września 2020 r. wykonywała ona określoną działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, od czego zależało zwolnienie z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. W realiach tej sprawy organ administracyjny zaniechał realizacji ww. obowiązków procesowych, co zasadnie zostało zakwestionowane przez Sąd I instancji. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym w tej sprawie nie naruszono obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., gdyż w tej sprawie strona postępowania była przedsiębiorcą, od którego wymagana jest szczególna staranność w prowadzeniu swoich spraw. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 79a § 1 k.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy stroną postępowania jest przedsiębiorcą, od którego wymagana jest szczególna staranność w prowadzeniu swoich spraw. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 180 § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie wyjaśnił nawet słowem, na czym miało polegać naruszenie tego przepisu. Nie jest natomiast rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, o co chodziło stronie skarżącej kasacyjnie. Wniosek taki wynika z zestawienia art. 183 w związku z art. 176 p.p.s.a. Z tych samych powodów niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 31zq ust. 1 – 3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19. Również nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Jest to tzw. przepis wynikowy. Stanowi on o tym, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Skoro zaś w tej sprawie stwierdzono, że Sąd I instancji miał wszelkie podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, art. 151 p.p.s.a. nie mógł mieć zastosowania. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.