VIII SA/Wa 205/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu K. L., I. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: organ I instancji, Prezydent) z [...] lipca 2020 r. nr [...] znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] grudnia 2019 r. [...] sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w R. (dalej: inwestor, spółka) złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, parkingiem i drogą wewnętrzną na działkach o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz części działki nr ewid. [...] przy ul. W. w R.. Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Prezydent, działając na podstawie m.in. art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.), ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora inwestycji. W decyzji określono rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy w zakresie ustalenie warunków ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wskazano m.in., że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wynosić ma maksymalnie 40% powierzchni działek. Ponadto minimum 25% terenu ma stanowić powierzchnię biologicznie czynną. Szerokość elewacji frontowej Prezydent określił w zakresie od 12 do 25 m, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w zakresie do 28 m od poziomu terenu do okapu dachu lub górnej krawędzi poziomek attyki. Odwołanie od tej decyzji złożyli K. L., I. L. (dalej: strona, skarżący), A. L. oraz J. L. wnosząc o jej uchylenie. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2020 r. znak: [...] Kolegium uchyliło w całości decyzję Prezydenta i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, o ile wniosek o wydanie warunków zabudowy w części opisowej i graficznej był wystarczający do wydania decyzji, o tyle przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna nie pozwalała na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Kolegium wskazało, że analiza została opracowana zarówno w formie graficznej jak i tekstowej. Na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 oznaczono granice terenu objętego wnioskiem (działki nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz części działki nr ewid. [...] przy ul. W. w R.) oraz granice obszaru analizowanego w odległości 57 m od granicy terenu objętego wnioskiem (szerokość frontowa działki to 19 m - odcinak EF). Z materiału dokumentacyjnego wynika bezspornie, że w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa, tj. mieszkaniowa jedno- i wielorodzinna, handlowo - usługowa, budynki biurowe, przemysłowe, transportu i łączności. Teren objęty analizą położony jest w dzielnicy [...]. Nie budziło zatem wątpliwości, że planowana inwestycja nie będzie stanowiła sprzeczności z obecną funkcją terenu. W ocenie organu odwoławczego, w analizie zabrakło jednak zinwentaryzowania istniejącej zabudowy. W części opisowej parametry zabudowy podano jedynie w sposób wybiórczy, a braków tych nie można uzupełnić opierając się na załączniku graficznym do analizy, gdyż ten również zawiera niepełne dane. Kolegium zauważyło, że z analizy wynika, że dla działki nr ewid. [...] objętej wnioskiem (w części przypadającej za granicą terenu, którego dotyczy niniejsze postępowanie) wydana została decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (decyzja z [...] lipca 2019 r. nr [...]). W analizie odniesiono się wprawdzie do postanowień zawartych w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak z treści opracowania nie można uzyskać informacji w jaki konkretnie sposób ustalenia tej decyzji wpłynęły na zmianę parametrów w obszarze analizowanym. Tymczasem inwentaryzacja zabudowy powinna obejmować nie tylko budynki już istniejące, ale również te na budowę których wydano pozwolenia na budowę. Co więcej, w przypadku gdy nowe budynki mają powstać "w miejscu starych" substancji, okoliczność ta także powinna być wykazana. Kolegium zwróciło również uwagę, że § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie MI z 2003 r.) nie dają podstaw do określania parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmienne rozumienie. W szczególności niedopuszczalne było określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Prezydent ustalając wymagania i warunki ochrony kształtowania ładu przestrzennego ustalił np. wskaźnik powierzchni zabudowy jako max. 40 %, szerokość elewacji frontowej od 12 m - 25 m, wysokość elewacji frontowej do 28 m, a wysokość najwyższego punktu przekrycia na max. 28 m. Na podstawie tak sformułowanego rozstrzygnięcia możliwa byłaby realizacja znacząco odmiennych budynków, np. od jednokondygnacyjnego o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 12 m, do wielopiętrowego (nawet kilkakrotnie wyższego budynku), o równie zróżnicowanej szerokości frontowej. Mając na uwadze powyższe uchybienia organu I instancji, polegające na lakoniczności sporządzonej analizy urbanistycznej Kolegium uznało, że okoliczność ta wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego wynikające z art. 136 k.p.a. W konsekwencji zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest na tyle znaczący, że wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w trybie odwoławczym wiązałoby się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Co więcej, organ I instancji prowadził postępowanie z pominięciem części stron, co stanowi kolejne naruszenie przepisów k.p.a. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwie skarżący zarzucili naruszenie art. 7-9 k.p.a., art. 25 k.p.a., art. 27 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 136 i art. 138 k.p.a. Ich zdaniem, do wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy została dołączona mapa poświadczająca nieprawdę tj. wskazująca, że należące do skarżących budowle zlokalizowane na działce nr [...] i [...] przy ul. W. w R. są budowlanymi podziemnymi, podczas gdy z decyzji Prezydenta z [...] lipca 2020 r., wynika, że budowle są naziemne. Ponadto w granicy działki o nr [...] i działki o nr [...] (Gminy Miasta R.) są okna i drzwi wejściowe, zatem nie jest możliwe wprowadzenie do ewidencji gruntów zmiany użytku dla działki o nr [...] Gminy Miasta R. z terenu mieszkaniowego na drogę. Podali, że SKO nie rozpoznało ich wniosku z [...] kwietnia 2020 r. o dołączenie do akt niniejszego postępowania akt sprawy prowadzonej przez Prezydenta [...], do którego załączono wyrok Sądu Rejonowego w R. z [...] lutego 2005 r., [...]. Nie wyjaśniono także, z jakiego powodu organ I instancji zaopiniował pozytywnie warunki zabudowy i zagospodarowania do planowanej inwestycji w zakresie dojazdu od ul. W., w sytuacji gdy skarżącym odmówiono tego dojazdu. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w tym wypadku jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. doprowadzającej do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja Kolegium, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, Kolegium wskazało błędy w przeprowadzonym postępowaniu, polegające na uchybieniach w analizie urbanistycznej oraz samej decyzji o warunkach zabudowy, co jest na tyle istotne, że wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego wynikające z art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawa nie zawiera szczegółowej regulacji odnoszącej się do kwestii ustalania wymienionych parametrów. Sposób ich ustalania został przekazany, na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., Ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie MI z 2003 r., które precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest przeprowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, że dla terenu planowanej przez spółkę inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem ustalenie warunków zabudowy musi nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, stosownie do § 3 rozporządzenia z 2003 r., dla zamierzonej inwestycji konieczne było przeprowadzenie analizy urbanistycznej w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W aktach sprawy znajduje się sporządzona na potrzeby sprawy niniejszej analiza urbanistyczna z [...] lipca 2020 r. Sąd podziela ustalenia Kolegium, że organ I instancji nie dość wnikliwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy w zakresie prawidłowości sporządzenia rzeczonej analizy. W szczególności organ odwoławczy zasadnie podkreślił, że sporządzana analiza nie pozwala na wydanie decyzji merytorycznej, gdyż zabrakło w niej zinwentaryzowania istniejącej zabudowy. Zgodzić należało się z SKO także co do tego, że parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie zgodnie wskazuje się, że przepisy § 4 - 8 rozporządzenia MI z 2003 r. nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy, a co za tym idzie także w decyzji o warunkach zabudowy, poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, niekonkretny. Co do zasady, za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, Sąd uznaje jedynie określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchylenia in plus lub in minus), a także określenie konkretnego przedziału wartości (widełek: od - do). Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę dobrego sąsiedztwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2019 r., II SA/Po 202/19, publ. CBOSA). Prawidłowo wiec wskazało SKO, że niedopuszczalne było określenie w decyzji organu I instancji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy jako maksymalnie 40% powierzchni działek, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w zakresie do 28 m od poziomu terenu do okapu dachu lub górnej krawędzi poziomek attyki. Ponadto nie dość precyzyjne było ustalenie szerokości elewacji frontowej określone w zakresie od 12 do 25 m. Jednocześnie Sąd zauważa – na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy - że istotnym brakiem przeprowadzonej analizy był także brak wyliczenia uśrednionych wielkości istniejącej zabudowy. Przepisy § 4-8 rozporządzenia MI z 2003 r. nakładają bowiem na organy obowiązek wskazania średnich wskaźników istotnych z punktu widzenia kształtowania zabudowy na obszarze analizowanym, czego w sprawie niniejszej zabrakło. Ich określenie jest istotne m.in. dlatego, że organy zostały uprawnione do ukształtowania parametrów zabudowy w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym. Skoro w analizie zabrakło wyliczenia ww. średnich arytmetycznych, to nie sposób ocenić, czy ustalone wskaźniki są normą, czy też stanowią odstępstwo od zasad ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd uznał więc, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono motywów przyjęcia wielkości dotyczących powierzchni nowej zabudowy. Zauważyć w tym miejscu należy, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest niezwykle istotna, o czym świadczy chociażby fakt, że stanowi ona integralną część decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia MI z 2003 r., por. wyrok WSA w Kielcach z 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 192/10, publ. Lex nr 674193). Z tych względów tak ważne jest, by była ona spójna, czytelna i nie budziła wątpliwości. Jednocześnie Sąd podziela ocenę Kolegium, że nie mogło ono samodzielnie dokonać w niniejszej sprawie czynności dowodowych niezbędnych do załatwienia sprawy. Należy bowiem podkreślić, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu MI z 2003 r. analizy urbanistycznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane, uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tej decyzji z innymi organami, wykracza znacząco poza ramy, unormowanego w art. 136 k.p.a., uzupełniającego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 15 października 2020 r., II OSK 2344/20, publ. LEX nr 3063656 i wyroki w nim wskazane). W związku z powyższym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu przed organem I instancji, stwierdzić należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe i aby ponownie, z uwzględnieniem powyższych uwag, sporządzono analizę urbanistyczną. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Jednocześnie Sąd wskazuje, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sąd nie ocenia więc istoty sporu, ani nie bada w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Postawione więc w sprzeciwie zarzuty dotyczące oznaczenia nieruchomości skarżących, oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących czy dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej nie podlegały ocenie przy rozpoznawaniu sprzeciwu od decyzji i nie mogły doprowadzić do uchylenia decyzji Kolegium. W konsekwencji Sąd uznał, ze zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw.