II OSK 2564/21

Dnia 8 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. i I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 205/21 w przedmiocie oddalenia sprzeciwu K. L. i I. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 205/21, oddalił sprzeciw K. L. i I. L. (skarżących) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO) z [...] października 2020 r., którą na skutek odwołania m.in. skarżących uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2020 r. o ustaleniu, na wniosek [...] Sp. z o.o. Sp. Komandytowa w R., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w R. i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy zakwestionowali tę decyzję w części, w której dotyczyła ona ustalenia dojazdu do projektowanego budynku przez działki nr [...], [...] i [...]. Zdaniem skarżących urządzenie dojazdu na wskazanych działkach uniemożliwi zagospodarowanie stanowiących ich własność działek nr [...] i [...] w sposób przez nich planowany. Przyznając, że działki nr [...], [...] i [...] stanowią własność Gminy Miasta [...], podnosili twierdzenia, z których wynika, że wysuwają roszczenia dotyczące co najmniej posiadania tych działek w celu zamierzonego sposobu zagospodarowania nieruchomości, których są właścicielami. Skarżący zarzucili też, że wadliwe są ustalenia co do sposobu zagospodarowania (zabudowy) działek, których są właścicielami. W szczególności twierdzili, że niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy przyjęto, iż znajdujący się na ich nieruchomości budynek jest obiektem podziemnym. W odwołaniu skarżący zamieścili szereg szczegółowych wniosków skierowanych do organu odwoławczego, w tym o wyłączenie Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy oraz o przeprowadzenie dowodów dotyczących ich twierdzeń związanych z nieruchomościami wskazanymi w odwołaniu. SKO wydając zaskarżoną sprzeciwem decyzję uznało, że sporządzona przez organ pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest wadliwa w takim stopniu, że nie jest dopuszczalne wydanie merytorycznej decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęto też, że w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy określono wadliwie parametry zabudowy, mianowicie w niektórych przypadkach jako jedynie maksymalne lub minimalne oraz w sposób niedookreślony, bowiem w granicach od do. Ponadto SKO odniosło się do wniosku o wyłączenie Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy, wskazując, że postanowieniem z [...] lipca 2020 r. odmówiło wyłączenia tego organu, zaś od tego czasu nie zaszła istotna zmiana okoliczności faktycznych i prawnych w zakresie wyłączenia. Skarżący I. L. wnioskiem z 16 listopada 2020 r. wniósł o uzupełnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji o rozstrzygnięcie w zakresie wniosku o wyłączenie Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy. Na skutek tego wniosku SKO postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. odmówiło uzupełnienia decyzji, wskazując, że decyzja posiada wymagane rozstrzygnięcie, mianowicie o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, zaś w zakresie wniosku o wyłączenie odniesiono się w jej uzasadnieniu. W sprzeciwie, nazwanym przez skarżących skargą, zaskarżono decyzję SKO z [...] października 2020 r. w części dotyczącej uzasadnienia oraz postanowienie SKO z [...] grudnia 2020 r. o odmowie uzupełnienia tej decyzji. Ze sprzeciwu wynika, że skarżący domagają się uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji o odniesienie się do złożonych w odwołaniu wniosków dowodowych oraz że kwestionują odmowę wyłączenia Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy. Wskazują na toczące się na skutek decyzji zaskarżonej sprzeciwem postępowanie przed Prezydentem Miasta [...], w którym - jak twierdzą - jest przygotowywana decyzja o warunkach zabudowy taka, jak decyzja z [...] lipca 2020 r. W ocenie skarżących nie doszłoby do tego, gdyby uwzględnione zostały ich wnioski zawarte w odwołaniu od tej decyzji. W toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji skarżący złożyli pismo z 15 kwietnia 2021 r. Sąd pierwszej instancji oddalając sprzeciw przyjął, że organ administracji nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7 - 9, art. 27, art. 35, art. 77, art. 136 i art. 138 k.p.a. polegające na tym, że nie uwzględniono sprzeciwu, mimo naruszenia przez zaskarżoną sprzeciwem decyzję powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie wskazanego przepisu miało polegać na tym, że Sąd pierwszej instancji: - nie rozpoznał zarzutu w zakresie "zgodności map będących podstawą wydania decyzji ze stanem rzeczywistym oraz aktami innych postępowań w których wskazano, że wbrew stanowisku organów administracji budynek będący współwłasnością (...) skarżących nie jest budynkiem podziemnym, co przyjęto w rozstrzygnięciach administracyjnych", - pominął zarzut dotyczący wyłączenia Prezydenta Miasta [...] od udziału w postępowaniu, - nie odniósł się do wniosków dowodowych zawartych w piśmie procesowym z 15 kwietnia 2021 r. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna dotyczy wyroku, którym oddalono sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 2a i art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przysługuje sprzeciw, a nie skarga. Rozpoznając taki sprzeciw, sąd – jak wynika z art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. - ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Skarga kasacyjna przysługuje jedynie od wyroku, którym wojewódzki sąd administracyjny oddalił sprzeciw (art. 151a p.p.s.a.). W postępowaniu w sprawie ze sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady orzeka na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym (art. 64d i art. 16 § 2 p.p.s.a), zaś skarga kasacyjna jest zawsze rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 182 § 2 a i § 3 p.p.s.a.). W postępowaniu tym obowiązują terminy instrukcyjne wymuszające przyśpieszone załatwienie sprawy ze sprzeciwu (art. 64c § 4, art. 64d § 1 oraz art. 182a p.p.s.a.). Przewidziane są też ograniczenia w zakresie stron postępowania w sprawie ze sprzeciwu (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Taki sposób uregulowania środka zaskarżenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. świadczy o tym, że celem ustawodawcy było wprowadzenie środka prawnego służącego sprawnej kontroli takich decyzji, przy czym przedmiotem tej kontroli miało być jedynie to, czy zasadnie organ administracji wydał decyzję, którą w wyniku odwołania uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazany cel sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. potwierdza uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935)., którą ten środek prawny został ustanowiony. Wskazano w nim m.in., że sąd administracyjny "(n)ie będzie rozstrzygał o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokona oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasatoryjnej", że "(s)przeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasatoryjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe". Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a., w których stanowi się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. oraz że Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., determinują także zakres zarzutów, które w sprzeciwie można podnieść. W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną z powołanych przepisów wynika, że w sprzeciwie od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. dopuszczalne jest podnoszenie jedynie zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które mają bezpośredni związek z zastosowaniem przez organ administracji powołanego przepisu. Nie jest dopuszczalne podnoszenie zarzutów naruszenia prawa, które nie spowodowało wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej mówiąc, nie jest dopuszczalne podnoszenie w sprzeciwie zarzutów naruszenia prawa i jednocześnie niekwestionowanie tego, że została wydana decyzja na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Taki sprzeciw jest sprzeczny z celem przepisów, które taki środek prawny regulują. Mając na uwadze wskazany sposób wykładni przepisów prawa zauważyć należy, że wniesiony w rozpoznawanej sprawie sprzeciw, jak to nawet wyraźnie zostało w nim wskazane, nie zmierza do zakwestionowania tego, że organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., lecz do zakwestionowania niektórych stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji, bądź też wad uzasadnienia decyzji polegających na tym, że w odniesieniu do określonych kwestii w uzasadnieniu brak wypowiedzi. Dodać należy, że ani w sprzeciwie, ani w toku postępowania, w tym w skardze kasacyjnej, nie przedstawiono takich zarzutów, aby Sąd pierwszej instancji, stosując art. 134 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., mógł z własnej inicjatywy uznać, że zamiast decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ administracji powinien był wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 k.p.a. Z niektórych twierdzeń podnoszonych w sprzeciwie oraz w piśmie z 15 kwietnia 2021 r. wynika, że skarżący nie kwestionują tego, że wydano decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., lecz domagają się, aby rozstrzygnąć o wskazywanych przez nich kwestiach po to, aby "ukierunkować" zgodnie z ich interesem postępowanie organu administracji pierwszej instancji. Z twierdzeń skarżących nie wynika też, aby domagali się wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z twierdzeń tych wynika, że kwestionują niektóre tylko warunki planowanej inwestycji, mianowicie w zakresie dojazdu w sąsiedztwie nieruchomości, której są właścicielami. W tych okolicznościach NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił sprzeciw skarżących, zaś w skardze kasacyjnej od tego wyroku nie podniesiono przekonujących zarzutów odnoszących się do oceny zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że także ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący zarzucali, że organ odwoławczy wadliwie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż zamiast decyzji o uchyleniu decyzji organ pierwszej instancji i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia powinien był wydać jedną z decyzji przewidzianą w art. 138 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.