II OSK 453/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 646/20 w sprawie ze skargi Wojewody K. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia (...) lipca 2019 r., nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 września 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 646/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu (...) września 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody K. na uchwałę Rady Gmina P. z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewoda K. wniósł skargę na uchwałę nr (...)Rady Gminy P. z dnia (...) lipca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi D., gmina P., zarzucając naruszenie przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia uchwały, art. 17 pkt 1 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej jako: u.p.z.p.). Rada Gminy P. (...) kwietnia 2017 r. podjęła uchwałę nr (...) o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi D., gminy P. Wójt Gminy P. poinformował o tym poprzez ogłoszenia/obwieszczenia: zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w P. w dniach od (...) maja 2017 r. do (...) czerwca 2017 r., na tablicy ogłoszeń sołectwa D. w dniach od (...) maja 2017 r. do (...) czerwca 2017 r., opublikowane w prasie miejscowej (...) w dniu (...) maja 2017 r., w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy w P. w dniu (...) maja 2017 r. Poinformowano również o możliwości składania wniosków do dnia (...) czerwca 2017 r. – jednakże w obwieszczeniu zamieszczonym w prasie miejscowej (...) termin ten wyznaczono do (...) maja 2017 r. Projekt przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od (...) grudnia 2018 r. do (...) stycznia 2019 r. Nie zostały wniesione żadne uwagi dotyczące projektu wymienionego powyżej planu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że po wyłożeniu miejscowego planu wprowadzono zmiany do treści uchwały. W § 9 projektu planu miejscowego nie określono wysokości stawki procentowej służącej do określenia opłaty, o której stanowi art. 36 ust. 4 u.p.z.p., natomiast w uchwalonym planie miejscowym określono jej wysokość na 30%. Ponadto zmieniono przepisy określające wysokość minimalnej intensywności zabudowy. W projekcie planu miejscowego wyłożonego publicznego wglądu w § 10 ust. 3 pkt 2 lit. a wprowadzono następujący zapis "nie określa się minimalnej intensywności zabudowy". Z kolei, w uchwalonym planie miejscowym ustalono intensywność zabudowy od 0 do 0,05. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z ogłoszeniem, które ukazało się w miejscowej prasie – (...) z (...) maja 2017 r. – termin na składanie wniosków do planu miejscowego minął (...) maja 2017 r., czyli po upływie dwóch dni od daty publikacji obwieszczenia. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skutki takiego naruszenia mogły być poważne i mogły uniemożliwić skorzystanie przez zainteresowane podmioty z ich uprawnień wynikających z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. W odniesieniu do zmiany wysokości minimalnej intensywności zabudowy Wojewódzki Sąd stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej. Wskazał także, że w § 9 projektu planu miejscowego nie określono wysokości stawki procentowej służącej do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., natomiast w uchwalonym planie miejscowym określono jej wysokość na 30%. Również w stosunku do tej kwestii sąd pierwszej instancji stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia trybu postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Gminy P., zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) i art. 28 u.p.z.p. poprzez: a. wydanie wyroku uwzględniającego skargę i stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały, mimo że procedura planistyczna nie była dotknięta uchybieniami, które w świetle art. 28 u.p.z.p. mogłyby stanowić przyczynę nieważności uchwały oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuwzględnienie w świetle ujawnionego stanu faktycznego i nieoddalenie skargi; b. naruszenie art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania w sytuacji, gdy uwzględniono skargę i stwierdzono nieważność uchwały w całości, a co za tym idzie zachodzi konieczność ponowienia procedury planistycznej w stosownym zakresie, a wskazania winny być wiążące dla organów sporządzających plan miejscowy. II. naruszenie art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 18 pkt 9 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przy tworzeniu i uchwalaniu zakwestionowanego planu miejscowego doszło do istotnego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie gmina wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zwróciła uwagę, że w projekcie miejscowego planu w § 10 ust. 3 pkt 2 wskazano intensywność zabudowy: "nie określa się minimalnej intensywności zabudowy" (lit. a) i "maksymalna intensywność zabudowy do 0,05%" (lit. b). Wskazała, że była to zmiana redakcyjna, która nie rodzi obowiązku powtórnego przeprowadzania procedury – tak jak w przypadku zmiany dotyczącej opłaty planistycznej. W odniesieniu do błędnie określonego terminu w tygodniku regionalnym, Rada powołała się na oczywistą omyłkę pisarską. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zaskarżone orzeczenie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, dlaczego sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie nieważności aktu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. powoduje, że od samego początku uchwała nie była zdolna wywołać skutku prawnego, a zatem nie kształtowała uprawnień lub obowiązków podmiotów prawa. Takie rozstrzygnięcie nie powinno zawierać wskazówek co do dalszego postępowania, o których stanowi art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. Istotą sporu w niniejszej sprawie była wykładnia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje, że istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W toku postępowania nie budziło wątpliwości, że doszło do zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego. Sporna była natomiast kwestia czy modyfikacje miały taki charakter, który wywoływał konieczność zastosowania art. 19 u.p.z.p. (ponowienia czynności z art. 17 u.p.z.p.). Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy – od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Nie jest jednak tak, że każde naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności. Nie powinno budzić wątpliwości, że istotne naruszenie trybu postępowania prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie doszło do naruszeń (por. wyrok NSA z dnia (...) maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1779/08). Ponowne wyłożenie miejscowego planu powinno nastąpić wtedy, gdy wprowadzone zmiany są daleko idące, zmieniają jego koncepcję czy istotne elementy. Sąd w pełni podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym opłaty planistycznej. Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie (opłatę planistyczną), określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 u.p.z.p.). Jak stanowi art. 36 ust. 4 zd. 3 wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z niebudzącym wątpliwości literalnym brzmieniem powyższego przepisu wysokość opłaty jest kształtowana w miejscowym planie. Ustawodawca określił jedynie maksymalną wartość, której organ nie może przekroczyć, ustalając wysokość opłaty. Oczywistym jest jednak, że wartość ta może być niższa niż 30%. Ubocznie należy zauważyć, że nieustalenie stawki procentowej może być konsekwencją stwierdzenia braku podstaw do prognozowania wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu (por. wyrok NSA z dnia (...) czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3818/19). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro stawka procentowa opłaty planistycznej nie była określona w wyłożonym projekcie planu miejscowego, to jej wprowadzenie wymaga – zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. – powtórzenia procedury z art. 17 u.p.z.p. Analogiczna sytuacja zachodziłaby w sytuacji podwyższenia stawki procentowej. W związku z powyższym doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu. W sprawie nie budziło wątpliwości naruszenie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnym wskazaniu terminu składania wniosków do miejscowego planu w prasie miejscowej. Ustawa przewiduje, że termin ten nie może być krótszy niż 21 dni. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że miejscowy plan dotyczył niewielkiego obszaru (części wsi D. na obszarze 2,29 ha). W związku z powyższym nie można zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że skutkiem nieprawidłowego oznaczenia terminu było wprowadzenie w błąd nieokreślonego kręgu podmiotów potencjalnie zainteresowanych treścią planu i złożenia wniosków do niego. Grupa ta nie była znaczna, a błąd nie uniemożliwił zgłoszenia wniosków. Sąd miał także na uwadze, że o możliwości składania wniosków do miejscowego planu poinformowano na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w P., tablicy ogłoszeń sołectwa D. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy w P. Przy czym jedynie w prasie miejscowej, tygodniku regionu w. – (...), pojawił się błąd, na skutek którego wyznaczony termin na zgłaszanie wniosków miał mniej niż 21 dni. Reasumując powyższe rozważania należy zważyć, że zasięg tygodnika jest w prawdzie szerszy, gdyż dotyczy całego regionu, jednak w tym przypadku – z uwagi na niewielką powierzchnię obszaru objętego miejscowym planem – istotniejsze znaczenie mają ogłoszenia lokalne, które szybciej dotrą do podmiotu potencjalnie zainteresowanego miejscowym planem. W szczególności ważne było prawidłowe określenie terminu na tablicy ogłoszeń właściwego sołectwa. Największą rękojmię szybkiego i skutecznego poinformowania mieszkańców wsi o określonych wiadomościach urzędowych daje bowiem wywieszenie obwieszczenia w miejscu, w którym zwyczajowo się one pojawiają (por. wyrok NSA z dnia (...) września 2020 r., sygn. akt II OSK 1076/20). W związku z powyższym błędne określenie terminu w prasie nie miało w tym przypadku determinującego znaczenia. W związku z powyższym chybiony jest pogląd, iż doszło do istotnego naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p. W planie miejscowym – zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. – określa się m.in. maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Pierwotnie miejscowy plan przewidywał, że nie określa się minimalnej intensywności zabudowy, natomiast maksymalna intensywność zabudowy została określona jako "do 0,05" (§ 10 ust. 3 pkt 2 lit. a i lit. b w brzmieniu wyłożonego miejscowego planu). Oczywistym jest zatem, że intencją lokalnego prawodawcy było takie ukształtowanie wskaźnika, aby przewidywał intensywność zabudowy od 0 do 0,05, co znalazło odzwierciedlenie w brzmieniu ostatecznie podjętej uchwały. Modyfikacja w tym zakresie stanowiła zabieg czysto redakcyjny, służący klarownemu określeniu parametru i precyzyjnemu wypełnieniu dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zabieg ten z całą pewnością nie pogorszył sytuacji mieszkańców, a w istocie jej w ogóle nie zmienił. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, gdyż konieczne było stwierdzenie nieważności uchwalonego miejscowego planu z uwagi na naruszenie art. 19 u.p.z.p. w związku z wprowadzoną zmianą dotyczącą opłaty planistycznej. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.