II SA/Po 764/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania K. B., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. (zwanego dalej "Burmistrzem"), którą odmówiono przyznania odwołującej się świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach, udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. K. B. wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem S. B.. Przy piśmie przewodnim przedłożyła urzędowy formularz SR-5. W załącznikach do wniosku K. B. szczegółowo opisała czynności świadczone wobec ojca (k. 69 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i wyjaśniła, że podjęła się opieki, gdyż nie może czynić tego jej matka (małżonka S. B.) z uwagi na stan zdrowia. Przedłożyła też zaświadczenie o stanie zdrowia M. B. (urodzonej [...] lutego 1965 r.) wskazujące na chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa, nadciśnienie tętnicze oraz zaburzenia gospodarki lipidowej. W ocenie lekarza obecny stan zdrowia nie pozwala wymienionej całodobowo zajmować się mężem (k. 89 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). [...] maja 2021 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy i w jego trakcie ustalono, że K. B. nie pracuje zawodowo i jest studentem V. roku studiów (pracy socjalnej) na Uniwersytecie [...]. Z kolei matka wnioskodawczyni cierpi na chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa, nadciśnienie tętnicze oraz zaburzenia gospodarki lipidowej przez co nie może zajmować się mężem i potrzebuje wsparcia córki. M. B. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 13,3952 ha (14,7387 ha przeliczeniowych) (k. 19-33 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., [...] (k. 12-13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Burmistrz odmówił K. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm., dalej "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Tymczasem z orzeczenia o niepełnosprawności dotyczącego S. B. z dnia [...] lutego 2020 r., [...] wynika, iż urodził się on [...] lipca 1959 r., natomiast niepełnosprawność istnieje od [...] lutego 2019 r. W odwołaniu K. B. zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego zastosowanie z pominięciem okoliczności, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a."), utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie Burmistrza w mocy. Organ odwoławczy nie ocenił zasadności przyjęcia za podstawę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż zidentyfikował inną podstawę wystarczającą do wydania negatywnej decyzji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc to do okoliczności sprawy zaznaczyło, że S. B. ma małżonkę M. B., która nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. W skardze K. B. zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nie legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności eliminuje inne osoby bliskie z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącej naruszono także art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. W uzasadnieniu skargi K. B. wywodziła, że pomimo brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne powinno być przyznanie członkowi rodziny osoby niepełnosprawnej, jeżeli ustalone zostanie, że zobowiązany do opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek nie jest wstanie opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową na pokrycie kosztów opieki nad inna osobą. W jej ocenie taka sytuacja występuje w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że Kolegium naruszyło art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., gdyż w uzasadnieniu prawnym nie odniosło się do kwestii, która wyłoniła się jako sporna w decyzji pierwszej instancji oraz w odwołaniu, a mianowicie do co kwestii zasadności przyjęcia art. 17 ust. 1b u.ś.r. za podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe nie miało jednak istotnego znaczenia dla sprawy, gdyż Kolegium oparło odmowne rozstrzygnięcie na innej podstawie prawnej (o tym niżej). Niemniej należałoby w tym miejscu dla jasności wyjaśnić, że negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie powinna mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Jest tak dlatego, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 przywołany tu przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis uznany za niezgodny z ustawą zasadniczą nie mógł więc stanowić podstawy wydania decyzji odmownej. W rezultacie w niniejszej sprawie Kolegium uczyniło podstawą odmowy przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Kwestia wykładni tego przepisu oraz odpowiedź na pytanie, czy mógł być on zastosowany w niniejszej sprawie, są więc zagadnieniami zasadniczymi. Na wstępie Sąd chciałby podkreślić, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. od lat budzi kontrowersje. Regulacja zawarta w tym przepisie (w tym wcześniej też w nieco odmiennym brzmieniu) jest przedmiotem obszernego orzecznictwa nie tylko sądów administracyjnych, ale i w kwestiach tam regulowanych wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny. Realia niniejszej sprawy nie wymagają obszernej analizy wszystkich tych zawiłych zagadnień prawnych. Stan faktyczny towarzyszący odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego K. B. nie wpisuje się bowiem w żaden z dyskusyjnych obecnie przypadków, gdzie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego można usprawiedliwić. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. K. B. ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na ojca S. B., który legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Należy jednak zauważyć, że S. B. ma małżonkę M. B., która nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Oznacza to, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest literalnie w sprawie przeszkodą do przyznania K. B. świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd stwierdził powyższe uwzględniając (a nawet podzielając) poglądy wyrażane w orzecznictwie, iż możliwe jest niekiedy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi będącemu członkiem rodziny, nawet jeżeli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim, jeżeli zachodzą takie oto wyjątkowe okoliczności, że małżonek niepełnosprawnego (najczęściej z uwagi na bardzo zły stan zdrowia) nie może opieki nad niepełnosprawnym świadczyć. W takich, wspomnianych tu, okolicznościach za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego innemu niż małżonek członkowi rodziny przemawia to, że w zupełnym braku możliwości wsparcia niepełnosprawnego przez małżonka, bieżący obowiązek alimentacyjny opieki przechodzi w świetle ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, dalej "K.r.o.") na najbliższą rodzinę. Istnieją więc pewne racje, które nakazują rozważyć, czy ci najbliżsi członkowie rodziny nie są prawnie przymuszeni do rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na pilną konieczność opieki nad niepełnosprawnym, a w konsekwencji, czy nie powinni być wobec tego wsparci przez Państwo w formie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na wartości wynikające z samej Konstytucji (art. 69). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie okoliczności takie, jak omawiane wyżej, nie występują. Materiał niniejszej sprawy nie daje podstaw, aby uznać, że występują szczególne i wyjątkowe okoliczności rodzinne i osobiste w rodzinie B. , że K. B. musi rezygnować z zatrudnienia w celu opieki nad ojcem. Przede wszystkim należałoby zauważyć, K. B. nie była i nie jest osobą pracującą. Jest ona studentką, a ten kontekst wskazuje, że nie zachodzi wyjściowa przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – czyli rezygnacja bądź nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowaną opiekę. Nawet jednak pomijając powyższe nie można nie dostrzegać, że sytuacja w rodzinie B. nie jest taka, że K. B. bezwzględnie i pilnie musi zajmować się ojcem oraz, że z tego powodu pozbawiona byłaby środków utrzymania. S. B. ma małżonkę M. B., która nie legitymuje się stopniem niepełnosprawności. Jak zaznaczono, przyznanie więc K. B. świadczenia pielęgnacyjnego kolidowałoby z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Gdy chodzi natomiast o stan zdrowia M. B., to z akt wynika, że cierpi na chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa, nadciśnienie tętnicze oraz zaburzenia gospodarki lipidowej przez co nie może całodobowo zajmować się mężem i potrzebuje wsparcia córki. Sąd odnotowuje też, że lekarz chorób wewnętrznych stwierdził, iż ze względu na "obecny stan zdrowia chora jest niezdolna do całodobowej opieki nad mężem" (k. 89 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zdaniem Sądu okoliczności zdrowotne dotyczące M. B. nie jawią się jako takie, które można byłoby uznać za wykluczające wsparcie z jej strony względem małżonka i to takie, że cały ciężar opieki spada na innego członka rodziny w stopniu uniemożliwiającym mu pracę zarobkową (K. B.). M. B. – jak można wnioskować z materiału dowodowego – zapewne nie jest w stanie wykonywać wszystkich czynności opieki nad mężem, lecz zarazem nie jest tak, że jej stan zdrowia można traktować jako tożsamy ze znaczącą niepełnoprawnością (przez co sytuację zaistniałą w sprawie można by ewentualnie podciągać pod art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a in fine u.ś.r.). Żona niepełnosprawnego jest w wieku produkcyjnym, posiada gospodarstwo rolne i może je prowadzić (z zaświadczenia ZUS ZLA na k. 53 wynika, że M. B. jest zdolna do pracy, natomiast okresy niezdolności mają charakter czasowy – w rozważanym przypadku lekarz wystawił je na okres od [...] maja do [...] czerwca 2021 r.). Podsumowując więc, o ile Sąd nie zaprzecza, że M. B. być może potrzebuje wsparcia przy kompleksowej opiece nad mężem, to jednak trudno uznać, że występuje stan, w którym inny członek rodziny (K.B.) musi rezygnować z pracy i w całości zastąpić ją w jej obowiązkach z uwagi na zupełną niezdolność alimentacji faktycznej i ekonomicznej w stosunku do męża. W ocenie Sądu tylko zaistnienie takich wyjątkowych okoliczności ewentualnie usprawiedliwiałoby potrzebę funkcjonalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nakierowanej na dopuszczenie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny. Nade wszystko wskazać też należy, że S. B. ma [...] dzieci, z których [...] pracuje. Żona niepełnosprawnego prowadząca gospodarstwo rolne nie tylko sama, ale i najbliższa rodzina, mogą zatem (i powinni) zapewnić mu opiekę w formie ekonomicznego wsparcia: opłacenia opiekuna (względnie w osobie K. B.). Końcowo Sąd zaznacza, że nie przeczy faktowi, że K. B. opiekuje się ojcem i oczywiście docenia jej poświęcenie na rzecz wsparcia rodziny. Zarazem Sąd musi podkreślić, że kontroluje decyzje świadczeniowe (administracyjne) pod kątem zgodności z prawem i musi uwzględniać przesłanki ustawowe, na których je oparto. Ustawa – w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi niepełnosprawnego, który ma małżonka nie legitymującego się znacznym stopniem niepełnoprawności. Tą restrykcyjną przesłankę złagodzono w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże w określonych tylko granicach. Dopuszcza się niekiedy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w innych wyjątkowych przypadkach, gdy opiekun-członek rodziny jest przymuszony do rezygnacji z zatrudnienia. Może to mieć miejsce, gdy małżonek niepełnosprawnego obiektywnie w ogóle nie może świadczyć opieki, a niepełnosprawny nie może oczekiwać też na wsparcie finansowe ze strony rodziny. Jak zaznaczono, takie okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzą. Mając to wszystko na uwadze Sąd – uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."). Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.