II SA/Bd 779/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku ograniczenia funkcjonowania zakładu fryzjerskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], 2. zasadza od Inspektor Sanitarny na rzecz Z. P. kwotę [...]( czterysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. (PPIS), na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm. - dalej "ustawa") w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 697 ze zm. – dalej "rozporządzenie"), wymierzył Z. P. (skarżącemu) – prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "[...] karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do obowiązku ograniczenia funkcjonowania zakładu fryzjerskiego w W. . W uzasadnieniu organ wskazał, że zakład fryzjerski w dniu [...] kwietnia 2020 r. świadczył usługi fryzjerskie związane z farbowaniem włosów, co zostało stwierdzone podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej w tym dniu. Podczas kontroli stwierdzono wykonywanie farbowania włosów klientce pomimo wywieszonej na drzwiach informacji o zamknięciu zakładu do odwołania, w zakładzie przebywały zaś dwie klientki. Organ przywołał treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, wskazując, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej, opisane w art. 189f k.p.a., albowiem skarżący swoim zachowaniem stworzył wysokie ryzyko dalszej transmisji wirusa SARS-CoV-2 z uwagi na nieokreśloną ilość osób, z którymi mógł mieć kontakt. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji oraz umorzenie nałożonej kary, ewentualnie rozłożenie jej na raty. Wskazał na trudną sytuację majątkową. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej "k.p.a."), Inspektor Sanitarny (PWIS) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał że, [...] kwietnia 2020 r. do PPIS wpłynęło doniesienie mieszkańców gminy W., dotyczące prowadzenia usług fryzjerskich w Zakładzie Fryzjerskim w W. . Podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej [...] kwietnia 2020 r. w ww. zakładzie fryzjerskim stwierdzono następującą nieprawidłowość tj. Zakład Fryzjerski p. Z. P. w dniu był otwarty i P. P. (współwłaścicielka zakładu) wykonywała usługę farbowania włosów. Ww. nieprawidłowość została ujęta w protokole kontroli nr [...] z [...].04.2020 r., do którego nie wniesiono uwag. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na naruszenie obowiązującego w dniu przeprowadzania kontroli § 8 ust. 1 pkt. 1 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 679), decyzją z [...] kwietnia 2020 r. organ I instancji wymierzył prowadzącemu ww. zakład fryzjerski w ramach działalności gospodarczej karę pieniężną w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do obowiązku ograniczenia funkcjonowania ww. zakładu fryzjerskiego. Jak stwierdził organ odwoławczy, nie ulega wątpliwości, że w dniu [...].04.2020 r. z Zakładzie Fryzjerskim w W. należącym do p. Z. P. stwierdzono prowadzenie działalności fryzjerskiej, pomimo całkowitego zakazu prowadzenia takiej działalności, z uwagi na stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Nieprawidłowość stanowiąca naruszenie § 8 ust. 1 pkt. 1 lit. g obowiązującego w dniu kontroli rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii została zawarta w pkt III.3 ww. protokołu kontroli. Strona nie zastosowała się do obowiązujących regulacji prawnych dotyczących zakazu prowadzenia działalności związanej z fryzjerstwem, co zdaniem organu II instancji uzasadnia wymierzenie w drodze decyzji kary pieniężnej przez PPIS w R.. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.) kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych nakazów, zakazów lub ograniczeń o których mowa w art. 46b pkt 2 podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł (cytowany art. 46b pkt 2 stanowi, iż w rozporządzeniu Rady Ministrów można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców). Organ odwoławczy wskazał, że stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej został ogłoszony z dniem 20.03.2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 z późn.zm.) i obowiązuje do odwołania. Stwierdził nadto, że natychmiastowe wykonanie decyzji w sprawie kary pieniężnej wynika wprost z art. 48a ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jednocześnie stosownie do cytowanej ustawy, kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa i są wpłacane w terminie 7 dni od dnia wydania decyzji (art. 48a ust. 7). Z uwagi na przedmiotową regulację prawną, nie ma możliwości uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie organu przedstawiona przez skarżącego sytuacja finansowa (brak pracy, dwójka dzieci na utrzymaniu, zadłużenie w postaci 3 kredytów gotówkowych) nie usprawiedliwia nieprzestrzegania prawa i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie organu II instancji. W ocenie tego organu świadczenie usług fryzjerskich w stanie epidemii było nieodpowiedzialne i stwarzało zagrożenie dla zdrowia ludzi. Organ wskazał także na tryb zwrócenia się do właściwego organu z wnioskiem o umorzenie kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty (rozdział 7a ustawy z dnia 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.). W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Z. P. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego, wstrzymanie wykonania decyzji oraz zwolnienie z kosztów sądowych. Podniósł, że "ustawa covidowa" wprowadziła wysokie kary pieniężne naruszając tym samym wolność osobistą i przepisy Konstytucji. Wskazał, że "na tak nadzwyczajną sytuację przepisy Konstytucji przewidziały stany nadzwyczajne", zaś "wprowadzenie ustawy je bezpodstawnie pomija", nie może w związku z tym stanowić ona źródła prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny, stosownie do art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie określonym w ustawie przez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Kontrola ta - zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019 r., poz. 2167) - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje m.in. kontrolę zaskarżonych decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), przy czym uwzględnienie skargi na decyzję - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę decyzji obu instancji stanowiły m. in. przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. W myśl zaś art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.). Na mocy tej nowelizacji m. in. dodano do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46a i art. 46b (nowelizacja ta weszła w życie 8 marca 2020 r.). Zgodnie z art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl zaś art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) (uchylony) 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu. Rozporządzeniem wydanym na podstawie przywołanych wyżej przepisów delegacyjnych jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (publ. jak wcześniej wskazano), w chwili orzekania przez Sąd już nieobowiązujące, ale którego § 8 ust. 1 pkt 1 lit. g stanowił aktualną współpodstawę prawną kwestionowanej kary pieniężnej. Powyższy przepis wskazywał, że do odwołania ustanawia się czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty, działalności związanej z fryzjerstwem i pozostałymi zabiegami kosmetycznymi (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.02.Z) W rozpoznawanej sprawie istotne jest po pierwsze rozważenie samej podstawy prawnej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącego. Problem ten, w odniesieniu do rozporządzeń wydawanych na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dostrzegły sądy administracyjne orzekające w szeregu spraw dotyczących nakładanych przez organy inspekcji sanitarnej kar pieniężnych za niestosowanie się do regulacji rozporządzeń w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Podkreślenia zatem wymaga, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (tak Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00, z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00, z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, z 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02, z 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03, z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06, z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również zważyć, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W tej materii, w kontekście odwołania się rozstrzygających organów do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy stanowisko wyrażone w wielokrotnie przywoływanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20, nieprawomocny, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa. Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP upoważnienie (ustawowe – przyp. Sądu) powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawierają, w ocenie Sądu, jakichkolwiek wytycznych co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych, a w konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Nadmienić należy, że wytycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy, gdzie odsyła się jedynie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 ustawy, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów. Opisana konstrukcja przepisów 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy przesądza, w ocenie Sądu o tym, że rozporządzenie Rady Ministrów wydane na podstawie tych przepisów nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. Powyższy pogląd dominuje w bieżącym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (vide: powołany wyrok II SA/Op 219/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 10 listopada 2020 r., sygn. II SA/Rz 732/20, WSA w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Sz 765/20, WSA w Warszawie z 12 stycznia 2021, sygn. VII SA/Wa 1614/20, WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2021 r., sygn. III SA/Gl 421/20 – nieprawomocne, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka działalność prawotwórcza doprowadziła zaś do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Słusznie zauważył nadto WSA w Gdańsku w wyroku z 18 marca 2021 r. (sygn. III SA/Gd 1043/20, nieprawomocny, dostępny jw.), że wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadza się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawiera rozporządzenie z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, jak i rozporządzenia w tym przedmiocie je poprzedzające oraz następujące po nim, którymi wprowadzano tożsame "ograniczenia". Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają "ograniczyć" prowadzenie działalności gospodarczej, i to czasowo. Nie pozwalają natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). W kontekście zatem przywołanego wcześniej art. 22 Konstytucji RP stwierdzić należy, że o ile niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej, to dopuszczalne jest ono przy zastosowaniu omówionych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy. Wskazać w tym miejscu należy, za powołanym wyżej wyrokiem, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z 19 kwietnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. Odnosząc się do stanowiska organów obu instancji akcentujących konieczność, z uwagi na istniejący stan epidemii, wprowadzenia i egzekwowania wynikających z rozporządzenia rozwiązań, stwierdzić należy, że o ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia są merytorycznie uzasadnione, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r, czego przy rozstrzyganiu – co należy dostrzec - nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie. Sąd zauważa też – w zasadzie na marginesie – że w rozpoznawanej sprawie doszło również do naruszenia przez organy zasad postępowania dowodowego opisanych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. (a które obowiązują organy inspekcji sanitarnej zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz.U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.). Ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie – co wynika z protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2020 r. – sprowadzają się do stwierdzenia, że "w dniu [...].04.2020 zakład fryzjerski Pana Z. P. był otwarty. Pani P. P. współwłaścicielka, fryzjerka była obecna w zakładzie i wykonywała usługę farbowania włosów." (pis. oryg.). Nawet gdyby wprowadzone na czas epidemii "ograniczenia" działalności gospodarczej spełniały wymogi konstytucyjne związane z trybem ich wprowadzenia, to stwierdzić należy, że przywołane wyżej ustalenia nie dawałyby podstaw do zastosowania odpowiednich przepisów sankcyjnych, a to ze względu na ich lakoniczność. Nie ustalono bowiem, czy zakład fryzjerski w istocie nie działał w sposób ograniczony, tzn. czy nie wprowadzono limitu klientów, jednocześnie wykonywanych w zakładzie usług, stosowania środków ochrony osobistej, dezynfekcyjnych, czasu funkcjonowania zakładu, ograniczeń co do liczby pracowników obecnych w danym momencie w zakładzie. W kontekście gramatycznej wykładni przywołanego § 8 ust. 1 pkt 1 lit. g rozporządzenia (wprowadzenie czasowego ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty, działalności związanej z fryzjerstwem i pozostałymi zabiegami kosmetycznymi, ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.02.Z) przyjęcie, że każde stwierdzone prowadzenie działalności w ww. zakresie aktualizuje obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, było nieuprawnione. Jak wskazano bowiem wcześniej, wprowadzenie ograniczeń działalności gospodarczej nie jest równoznaczne z jej zakazem. Na marginesie w tym miejscu wytknąć też należy, że z protokołu kontroli nie wynika okoliczność wskazana w uzasadnieniu decyzji I instancji, jakoby w zakładzie w czasie kontroli przebywały dwie klientki. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O zwrocie od organu na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania, które stanowił uiszczony od skargi wpis stosunkowy w kwocie 400 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni wiążącą ocenę prawną i wskazania Sądu co do dalszego postępowania. W szczególności, mając na uwadze powyższą ocenę prawną przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, organ rozważy wydanie w sprawie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a., wobec istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego z uwagi na niekonstytucyjność § 8 ust. 1 pkt 1 lit. g rozporządzenia, w oparciu o który działały organy obu instancji. Wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, iż przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Nie można było nadto przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.