III SO/Gl 5/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A. T. o wymierzenie Okręgowej Radzie Adwokackiej w K. grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. postanawia: odrzucić wniosek. Pismem z dnia [...], A. T. – zwany dalej w skrócie "wnioskodawcą", wniósł o nałożenie na organy Okręgowej Rady Adwokackiej i Naczelnej Rady Adwokackiej grzywny za nieprzesłanie akt skargowych. Wnioskodawca wniósł jednocześnie o uznanie "skargi za zasadnej i unieważnienie decyzji organu Okręgowej Rady Adwokackiej oraz Naczelnej Rady Adwokackiej odnośnie prawidłowego zachowania adwokata". Wniosek ten został zarejestrowany w tutejszym Sądzie zarządzeniem wstępnym z dnia 21 maja 2021 r. W zarządzeniu tym, w pierwszej kolejności rozdzielono wniosek łączny, opisany na wstępie uzasadnienia, na dwa odrębne wnioski o wymierzenie grzywny dwóm organom: Okręgowej Radzie Adwokackiej w K. (sygn. akt: III SO/Gl 5/21) oraz Naczelnej Radzie Adwokackiej (sygn. akt: III SO/Gl 6/21). Przedmiotem niniejszej sprawy jest zatem wniosek A. T. o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Okręgowej Radzie Adwokackiej w K. – zwanej dalej w skrócie "organem". W piśmie organu z dnia [...], stanowiącym odpowiedź na pismo A. T. – wniosek o nałożenie grzywny na organ z uwagi na nieprzesłanie akt skargowych, wniesiono o oddalenie wniosku w przedmiocie wymierzenia grzywny w związku z nieprzekazaniem akt sprawy i odrzucenie skargi w całości, ewentualnie oddalenie skargi w całości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Wnioskodawca pismem z dnia [...] złożył skargę do organu, przedmiotem której były nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków zawodowych przez adwokata K. S. Skarga ta została skierowana do rozpatrzenia przez Referat Skarg i Wniosków Okręgowej Rady Adwokackiej w K.. Zgodnie z obowiązującą procedurą, na podstawie pism kierowanych do Okręgowej Rady Adwokackiej, zawierających zarzuty w stosunku do adwokatów, Kierownik Referatu w każdym przypadku wszczyna postępowanie wyjaśniające. W oparciu o wynik tego postępowania Kierownik Referatu przekazuje sprawę do Rzecznika Dyscyplinarnego – jeżeli stwierdzi, że zarzucany adwokatowi czyn nosi znamiona przewinienia dyscyplinarnego albo udziela odpowiedzi osobie, która wniosła pismo – jeżeli stwierdzi brak podstaw do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Skarga złożona na adwokata przez wnioskodawcę, datowana na dzień [...], została zarejestrowanej pod sygn. akt: [...]. Po uzyskaniu stanowiska adwokata w dniu [...] udzielono wnioskodawcy odpowiedź pismem z dnia [...] Następnie wnioskodawca, nie zgadzając się ze stanowiskiem Referatu Skarg i Wniosków złożył skargę datowaną na dzień [...] i skierował ją do Naczelnej Rady Adwokackiej. Referat Skarg Naczelnej Rady Adwokackiej udzielił odpowiedzi skarżącemu pismami z dnia: [...] i [...]. Akta postępowania wyjaśniającego zostały także skontrolowane przez Ministerstwo Sprawiedliwości Wydział Adwokatury i Radców Prawnych. W przedmiotowej sprawie także Prokuratura Rejonowa w T. zajęła stanowisko postanowieniem o odmowie wszczęcia śledztwa z dnia [...], sygn. akt: [...]. Postępowanie wyjaśniające prowadzone w sprawie nie dało podstaw do tego, aby przedstawić adwokatowi K. S. zarzuty dyscyplinarne. Odpowiedzi, zawierającej to stanowisko organu, udzielił wnioskodawcy członek Referatu Skarg i Wniosków Okręgowej Rady Adwokackiej. Organ podkreślił w odpowiedzi na wniosek, że Referat Skarg i Wniosków nie jest zobowiązany do podejmowania decyzji o odmowie przekazania sprawy do Rzecznika Dyscyplinarnego w formie orzeczenia (np. postanowienia). Pismo Referatu Skarg i Wniosków Okręgowej Rady Adwokackiej stanowi informację o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli wnoszący skargę na adwokata nie zgadza się ze stanowiskiem Referatu Skarg i Wniosków, może złożyć pismo (skargę), w którym ustosunkowuje się do twierdzeń zawartych w otrzymanej odpowiedzi na skargę. Wówczas akta postępowania wyjaśniającego zostają przesłane do Naczelnej Rady Adwokackiej. Organ podkreślił, że zarówno wnioskodawca, jak i jego rodzice (A. i F. T.) kilkakrotnie składali pisma (skargi) dotyczące adwokata K. S. Wszystkie ww. pisma były przedmiotowo i podmiotowo tożsame z poprzednio składanymi pismami, zaś analiza przytoczonych faktów i okoliczności nie pozwalała na stwierdzenie, że zachowanie adwokata K. S. pozostawało w kolizji z normami stanowiącymi zbiór Zasad Etyki Adwokackiej i Godności Wykonywanego Zawodu. Zaznaczyć należy, że każdorazowo Referat Skarg Naczelnej Rady Adwokackiej uznawał stanowisko i sposób rozstrzygnięcia skarg przez Referat Skarg i Wniosków Okręgowej Rady Adwokackiej w K. za prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity w Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten jest zobowiązany przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w zakreślonym przez ustawodawcę terminie 30 dni od jej otrzymania. W myśl art. 55 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2- 2c P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wniosek w sprawie niniejszej, jako niedopuszczalny, należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 64 § 3 P.p.s.a., do wniosku inicjującego postępowanie sądowoadministracyjne stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity w Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści wskazanego przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Mając na uwadze szczegółowy zakres właściwości rzeczowej wyznaczony zacytowanym wyżej art. 3 § 2 P.p.s.a., stwierdzić należy, że treść rozpoznawanego wniosku o wymierzenie Okręgowej Radzie Adwokackiej w K. grzywny za nieprzekazanie sądowi administracyjnemu akt skargowych w sprawie pisma wnioskodawcy z dnia [...] (sygn. akt: [...]) nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Postępowanie skargowe przed Okręgową Radą Adwokacką, zainicjowane wnioskiem A. T. nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, w której Referat Skarg i Wniosków Okręgowej Rady Adwokackiej w K. byłby zobowiązany do wydania lub podjęcia decyzji, postanowień, innych aktów czy czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. W zakresie tej sprawy Okręgowa Rada Adwokacka w K. nie jest organem administracji publicznej działającym na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie dysponuje władztwem administracyjnym do kształtowania sytuacji prawnej osób fizycznych lub osób prawnych. W następstwie złożonej przez wnioskodawcę skargi, organ wszczął postępowanie wyjaśniające z udziałem adwokata, którego dotyczyła skarga wnioskodawcy i zajął odpowiednie stanowisko, które przedstawił następnie wnioskodawcy. Stanowisko to jednak nie posiada formy decyzji administracyjnej, postanowienia, ani innego aktu administracyjnego, który mieści się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a. Jeżeli zajęte przez Okręgową Radę Adwokacką w K. stanowisko w tej sprawie nie podlega zaskarżeniu w trybie skargi do sądu administracyjnego, to, odpowiednio, wniosek o wymierzenie grzywny temu podmiotowi jest niedopuszczalny z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Należy jednocześnie stwierdzić, że przesłanką konieczną do wszczęcia przed sadem administracyjnym postępowania w przedmiocie wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest uprzednie wniesienie przez wnioskodawcę do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, o którego ukaranie wnioskuje strona. Skargę taką wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 P.p.s.a.). Organ ten jest zobowiązany przekazać ww. skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 P.p.s.a.). Dopiero nieprzekazanie takiej skargi sądowi administracyjnemu, czyli niezastosowanie się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., powoduje, że sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie wnioskodawca w ogóle skargi takiej nie składał. W takiej sytuacji, złożenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny na mocy art. 55 § 1 P.p.s.a., w przypadku gdy nie została złożona za pośrednictwem tego organu skarga do sądu administracyjnego, skutkuje odrzuceniem tego wniosku, gdyż w takiej sytuacji nie powstał po stronie organu obowiązek przesyłania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy (tak przykładowo w postanowieniu WSA w Kielcach z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt: II SO/Ke 20/08). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż wniosek o ukaranie grzywną w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. organu, którego działanie nie podlega kontroli sądu administracyjnego, jest niedopuszczalny, a w związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. postanowił o jej odrzuceniu.