II OSK 583/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 176/20 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek W. O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 176/20, oddalił skargę I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), odmawiającą ustalenia, na wniosek I. P., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy (warsztat samochodowy jednostanowiskowy - naprawa samochodów i ciągników rolniczych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], obręb M., gmina K. Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że w pełni podziela stanowisko organów, co do niespełnienia przez wnioskowaną inwestycję zasady kontynuacji funkcji składającej się na określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa. Podkreślił, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, zwane dalej: "rozporządzeniem"). Według § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ustalając granice obszaru analizowanego, bierze się pod uwagę szerokość frontu działki, którą mnoży się przez trzy, przy czym uzyskany wynik nie może być mniejszy niż 50 metrów. Sąd wyjaśnił przy tym, że idea wyznaczania obszaru analizowanego zakłada, że obszar ten powinien obejmować teren tworzący pewną całość urbanistyczną, a określenie granic tego obszaru powinno być dokonywane nie w sposób automatyczny, ale zgodnie ze specyfiką urbanistyczną. Regułą jest wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zaś rozszerzanie granic obszaru analizowanego powinno być traktowane wyjątkowo i następować tylko wówczas, gdy przemawiają za tym ważne względy oraz powinno zostać przekonująco umotywowane w decyzji o warunkach zabudowy. Niedopuszczalne jest poszerzanie obszaru analizowanego wyłącznie celem poszukiwania obiektów o podobnej funkcji celem pozytywnego załatwienia wniosku inwestora. Takie działanie prowadziłoby do nieuprawnionego obejścia zasady "dobrego sąsiedztwa". Sąd Wojewódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ustalił obszar analizowany zgodnie z powyższą regułą – jako trzykrotną szerokość frontu działki wnioskodawczyni, uznając brak szczególnych względów przemawiających za wyznaczeniem tego obszaru w większej rozpiętości. Ustalenie to w pełni podzielił organ odwoławczy. Z uwagi na to, że główny wjazd na działkę inwestorki odbywa się z drogi wewnętrznej (dz. nr [...]), szerokość frontu tej działki ustalono prawidłowo, według przebiegu krawędzi działki oznaczonej literami B-C, na 68 m. Granicę obszaru analizowanego zasadnie zatem wyznaczono w odległości 204 m (3 x 68 m). Sąd zauważył, że wprawdzie na załączniku graficznym do analizy terenu organ pierwszej instancji zaznaczył tę odległość od strony południowej, północnej i wschodniej, natomiast od strony zachodniej zachowanie tej odległości nie zostało graficznie wykazane, to jednakże podzielił stanowisko Kolegium o braku wpływu tego uchybienia na rozstrzygnięcie sprawy. Położone od strony zachodniej, pominięte w analizie działki nr: [...], są bowiem działkami niezabudowanymi. W granicach tak wyznaczonego obszaru analizowanego nie znalazły się natomiast: działka nr [...], na której – wbrew stanowisku skarżącej znajduje się baner reklamowy zakładu fryzjerskiego, nie zaś zakład fryzjerski oraz działka nr [...], na której prowadzona jest stajnia koni. Znajdują się one bowiem w większej odległości niż 204 m od granicy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W świetle powyższego, za niezrozumiały Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut "zaniżenia odległości frontu działki objętej wnioskiem", który skarżąca odnosi w dalszej części skargi do "odległości od planowanego warsztatu do budynku mieszkalnego W. O.", (ustalonej według niej przez organ błędnie na 15 m, podczas, gdy wynosi ona około 32 m). W świetle przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odległość ta nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób jest również podzielić zarzutu odnośnie wadliwej interpretacji pojęcia "kontynuacji funkcji" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Sąd Wojewódzki podał, że z niewadliwych ustaleń organów wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa (budynki mieszkalne, gospodarcze, garażowe oraz budowle i urządzenia z nimi związane). W żadnym z tych budynków i budowli nie jest prowadzona działalność usługowa. Podkreślił, że można zgodzić się ze skarżącą, że warsztat samochodowy, ze względu na powszechność korzystania z samochodów, zaspokajałby potrzeby mieszkańców, lecz w przekonaniu Sądu nie są to potrzeby, które można zaliczyć do podstawowych potrzeb mieszkańców (zapewnienie egzystencji), a ponadto funkcjonowanie warsztatu stanowić będzie uciążliwość (wzmożony ruch pojazdów, natężenie spalin i hałas) w stopniu zakłócającym korzystanie z funkcji podstawowej istniejącej tam zabudowy, zwłaszcza, że w analizowanym obszarze nie ma żadnej zabudowy pełniącej funkcje usługowe. Nie sposób porównać działalności warsztatu samochodowego do zwyczajnego korzystania przez mieszkańców z garaży. Spełnienie przesłanki kontynuacji funkcji nie może być oceniane przez pryzmat opinii dysponentów sąsiednich nieruchomości; innymi słowy, ich pozytywny bądź negatywny stosunek do planowanego przedsięwzięcia nie może być brany pod uwagę przy ocenie spełnienia tej przesłanki. Miarodajne jest wyłącznie ustalenie stanu zagospodarowania działek w obszarze analizowanym. W rozpoznawanej sprawie funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego świadczą o tym, że nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co stanowiło zasadniczą, a zarazem wystarczającą przesłankę negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej. Zbyt szerokie pojmowanie kontynuacji funkcji lub uzupełnienia funkcji może prowadzić w rezultacie do zupełnej zmiany charakterystyki zabudowy na danym terenie. Każda następna dopuszczona funkcja, inna niż dominująca, uzasadnia kolejne odstępstwo, które w konsekwencji zmienia zastany ład przestrzenny na danym terenie. Wprowadzenie na analizowanym obszarze działalności usługowej zaburzy zastany ład przestrzenny na analizowanym terenie. Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji Kolegium, został ustalony w sposób niewadliwy, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co czyni niezasadnym zarzuty naruszenia norm postępowania administracyjnego. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według prawem przepisanych norm. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji afirmację dokonanej przez organy administracji I i II instancji odmowy ustalenia skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy (warsztat samochodowy jednostanowiskowy - naprawa samochodów i ciągników rolniczych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu; zlokalizowaną: na terenie działki o nr ewid. [...], obręb M., Gmina K., w sytuacji gdy niewielki jednostanowiskowy warsztat samochodowy - naprawa samochodów i ciągników rolniczych nie tylko zatem nie jest sprzeczny z przeważającą zabudową mieszkaniową, ale stanowi również odpowiedź na potrzeby związane z realizacją codziennych potrzeb życiowych mieszkańców. Argument, że na analizowanym obszarze zabudowy mieszkaniowej brak jest jakichkolwiek budynków usługowych nie wyklucza - wbrew stanowisku Sądu I instancji - możliwości realizacji tego typu inwestycji; 2) § 3 ust. 2 i § 9 rozporządzenia, przez pominięcie zaniżenia przez organy I i II instancji odległości frontu działki objętej wnioskiem, co w konsekwencji doprowadziło do zmniejszenia powierzchni terenu objętego analizą, w sytuacji gdy brak jest przepisu, który zakazywałby rozszerzania granic analizowanego obszaru; 3) art. 20 i 22 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z regulacją art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.), przez afirmację dokonanej przez organy administracji I i II instancji odmowy ustalenia skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy (warsztat samochodowy jednostanowiskowy - naprawa samochodów i ciągników rolniczych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu; zlokalizowaną: na terenie działki o nr ewid. [...], obręb M., Gmina K., w sytuacji gdy niewielki jednostanowiskowy warsztat samochodowy - naprawa samochodów i ciągników rolniczych nie tylko zatem nie jest sprzeczny z przeważającą zabudową mieszkaniową, ale stanowi również odpowiedź na potrzeby związane z realizacją codziennych potrzeb życiowych mieszkańców. Argument, że na analizowanym obszarze zabudowy mieszkaniowej brak jest jakichkolwiek budynków usługowych nie wyklucza - wbrew stanowisku Sądu I instancji - możliwości realizacji tego typu inwestycji; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przez nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji Wójta z dnia 9 października 2019 r., w sytuacji, gdy zostały one wydane z oczywistym naruszeniem: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.), przez nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że inwestycja polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy (warsztat samochodowy jednostanowiskowy - naprawa samochodów i ciągników rolniczych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu; zlokalizowaną: na terenie działki o nr ewid. [...], obręb M., Gmina K., nie spełnia wymagań dotyczących "kontynuacji funkcji" w sytuacji gdy jednostanowiskowy niewielki warsztat samochodowy - naprawa samochodów i ciągników rolniczych nie tylko nie jest sprzeczny z przeważającą zabudową mieszkaniową, ale stanowi również odpowiedź na potrzeby związane z realizacją codziennych potrzeb życiowych mieszkańców. Argument, że na analizowanym obszarze zabudowy mieszkaniowej brak jest jakichkolwiek budynków usługowych nie wyklucza - wbrew stanowisku Sądu I instancji - realizacji tego typu inwestycji. W szczególności podkreślenia wymaga, że WSA, podobnie jak i organ II instancji całkowicie i świadomie pominęli przedstawione przez stronę skarżącą oświadczenia mieszkańców okolicznych posesji; b) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a., przez bezpodstawne przyjęcie na podstawie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, że inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy (warsztat samochodowy jednostanowiskowy - naprawa samochodów i ciągników rolniczych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu; zlokalizowaną: na terenie działki o nr ewid. [...], obręb M., Gmina K., nie spełnia wymagań dotyczących "kontynuacji funkcji"; a wskazane powyżej naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym dokonane przez organy I i II instancji doprowadziły do: c) wydania decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta z dnia [...] października 2019 r., w oparciu o istotne błędy w ustaleniach faktycznych objawiające się bezpodstawnym przyjęciem, że: - odległość od budynku (warsztatu samochodowego) do budynku mieszkalnego W. O. 15 m, a prawidłowa, rzeczywista odległość to ok. 32 m, - wnioskowana zabudowa usługowa nie stanowi uzupełnienia dla funkcji zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa, - inwestycja strony skarżącej, nie spełnienia warunku, tzw. "dobrego sąsiedztwa", - inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy (warsztat samochodowy jednostanowiskowy - naprawa samochodów i ciągników rolniczych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu; zlokalizowaną: na terenie działki o nr ewid. [...], obręb M., Gmina K., nie spełnia wymagań dotyczących kontynuacji funkcji i w konsekwencji odmówiono ustalenia warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. O. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a., a także naruszenia § 3 ust. 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zmierzające do podważenia dokonanych w administracyjnym toku instancji i podtrzymanych przez Sąd pierwszej instancji, ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydanych przez orzekające w sprawie organy rozstrzygnięć. Przechodząc do oceny powyższych zarzutów w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest dopuszczalna (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Dlatego wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy (jak również nowej funkcji istniejącej zabudowy) do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Specyfiką postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu jest wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które winny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera wpływ na końcowy wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1827/10). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W przedmiotowej sprawie sporządzenie analizy urbanistycznej poprzedzało wyznaczenie obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem w odległości trzykrotnej szerokości jej frontu, za który uznano jej granicę od strony głównego wjazdu od drogi wewnętrznej nr ewid. [...] o szerokości 68 m. Nie można w tych okolicznościach skutecznie zarzucić organowi I instancji, że niesłusznie zmniejszył powierzchnię terenu objętego analizą. Wyznaczając obszar analizowany zastosował się on bowiem wprost do dyspozycji § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, co było zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie wystarczające. Wprawdzie brzmienie § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza powiększenie obszaru analizy, to jednak wyznaczenie obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki musi być uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. W niniejszej sprawie wyznaczony przez organ obszar analizowany był wystarczający dla właściwego określenia funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślenia przy tym wymaga, że powiększenie obszaru analizy nie służy wyłącznie poszukiwaniu w okolicy działki inwestycyjnej takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wyznaczenie obszaru analizy w określonych przepisami granicach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Podnoszona natomiast przez skarżącą okoliczność błędnego ustalenia przez organy odległości działki inwestycyjnego od budynku mieszkalnego W. O. jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy prawnie irrelewantna - bez względu bowiem na to czy odległość ta wynosi 15 m czy 32 m, nieruchomość ta znajdowała się w obszarze analizowanym (wyznaczonym w promieniu 204 m od działki inwestora) i była uwzględniona przy ustalaniu cech zabudowy objętej analizą. Jako nie mającą znaczenia w przedmiotowej sprawie ocenić należy także podnoszoną przez skarżącą okoliczność poparcia spornej inwestycji przez mieszkańców okolicznych posesji. Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, spełnienie przesłanki kontynuacji funkcji nie może być oceniane przez pryzmat opinii mieszkańców sąsiednich nieruchomości – znaczenie w tym zakresie ma wyłącznie prawidłowe ustalenie cech zabudowy objętej analizą i możliwość pogodzenia planowanej inwestycji z jej charakterem. Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, że podnoszone przez autora skargi kasacyjnej zarzuty zmierzające do podważenia dokonanych w sprawie przez organy ustaleń faktycznych, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nieuzasadnione są ponadto zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, że planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy – warsztat samochodowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, nie spełnia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego. Jak wynika z przyjętych przez Sąd pierwszej instancji i niepodważonych skargą kasacyjną ustaleń organów, na terenie analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zagrodowa i w żadnym z analizowanych budynków nie jest prowadzona działalność usługowa. Zasadnie w tych okolicznościach uznano, że istniejąca w obszarze analizowanym funkcja mieszkaniowa nie daje podstaw do spełnienia warunku kontynuacji funkcji oraz tzw. dobrego sąsiedztwa. W sytuacji bowiem, gdy żadna z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zabudowana obiektami o funkcji usługowej, to dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na nieruchomości inwestora stanowiłoby wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej i nie występującej dotąd na nim funkcji. Przy czym planowanej funkcji tej nie sposób uznać za uzupełnienie funkcji już występujących, bowiem dla normalnego funkcjonowania zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej nie jest konieczne funkcjonowanie na przedmiotowym obszarze warsztatu samochodowego. Tego rodzaju zabudowa usługowa związana z prowadzeniem działalności uciążliwej dla sąsiadów, stoi w sprzeczności z dotychczasowym zagospodarowaniem nieruchomości położonych w obszarze analizowanym i jako taka nie może być uznana za spełniającą przesłankę kontynuacji funkcji (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2638/17). Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogły też odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia zaskarżoną decyzją art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie naruszała bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy przysługującej skarżącej swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Poprzez obowiązek spełnienia warunku kontynuacji funkcji czy też zasady dobrego sąsiedztwa przy planowaniu inwestycji na obszarze nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dochodzi bowiem do limitowania (reglamentowania) wolności działalności gospodarczej. Wybór miejsca prowadzenia działalności gospodarczej bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa, a zwłaszcza przepisów o planowaniu przestrzennym, nie stanowi wyrazu realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przesłankę do ograniczenia dowolności miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie oddalił wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wobec braku podstaw prawnych takiego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a., tj. z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu skargi kasacyjnej każdej z nich, nie wniosły o przeprowadzenie rozprawy.