II OSK 2638/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 257/17 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 2 rozstrzygnięcia oraz decyzję Burmistrza Miasta B. z [...] 2016 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci budowy warsztatu samochodowego z częścią biurowo socjalną oraz 4 miejsc postojowych; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz R.S. kwotę 1700 (słownie: tysiąc siedemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 257/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylającą decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] 2016 r. w części ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy zjazdu publicznego i umarzającą w tym zakresie postępowanie przed organem I instancji. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2016 r. Burmistrz Miasta B. ustalił na wniosek M.P. warunki zabudowy działki oznaczonej nr geodezyjnym [...] położonej w B. przy ul. D., polegającej na budowie warsztatu samochodowego z częścią biurowo-socjalną, 4 miejsc postojowych oraz zjazdu publicznego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Zdaniem R.S. kwalifikacja przedsięwzięcia objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło zaskarżoną decyzję w części ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy zjazdu publicznego i umorzyło w tym zakresie postępowanie przed organem I instancji. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy. Kolegium wskazało, że w najbliższym otoczeniu działki objętej wnioskiem M.P. brak jest jakiejkolwiek zabudowy, a w całym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa rolno-ogrodnicza oraz plac manewrowy do nauki jazdy. Zdaniem Organu, realizacja zasady dobrego sąsiedztwa może polegać na uzupełnieniu funkcji dominującej w sąsiedztwie. Taką uzupełniającą funkcję stanowić będzie warsztat samochodowy na 2 stanowiska. Usługi świadczone przez warsztat bowiem przydatne mieszkańcom przyszłego osiedla i miasta. Ponadto zdaniem Kolegium wskaźniki i parametry planowanej zabudowy zostały prawidłowo ustalone przez organ I instancji. W toku postępowania Inwestor wyjaśnił również, że planowana przez niego działalność nie będzie obejmować prac blacharskich i lakierniczych. W ocenie Kolegium fakt ten przyczyni się do zmniejszenia potencjalnej uciążliwości wnioskowanego przedsięwzięcia. Odnosząc się do kwestii lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 maca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440), budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia o lokalizacji zjazdu nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium brak było zatem podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy zjazdu. Skargę od powyższej decyzji wniósł R.S., zaskarżając ją w części obejmującej pkt 2, to jest co do orzeczenia o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy w pozostałym zakresie. Skarga została następnie oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia wyrokiem. Sąd I instancji stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). Dalej wskazano, iż wbrew twierdzeniom Skarżącego, realizacja inwestycji objętej wnioskiem nie naruszy warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowane zamierzenie inwestycyjne stanowić będzie bowiem kontynuację występującej w analizowanym obszarze zabudowy. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego zasady dobrego sąsiedztwa, Sąd I instancji stwierdził, że warsztat samochodowy na dwa stanowiska będzie uzupełniał funkcję dominującą w sąsiedztwie. Sąd podzielił przy tym pogląd Kolegium w zakresie zmniejszonej potencjalnej uciążliwości wnioskowanego przedsięwzięcia, związanej z tym, że Inwestor nie planuje prowadzenia prac lakierniczych i blacharskich. Sąd podkreślił przy tym, że funkcja zagospodarowania terenu analizowanego nie jest jednorodna. Sąd wskazał ponadto, że Kolegium zasadnie uchyliło decyzję w części ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy zjazdu publicznego i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji. Ponadto zdaniem Sądu organy niezasadnie dokonały ustalenia 4 miejsc postojowych. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Sąd I instancji wskazał, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie tworzenia projektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.S., zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że warsztat samochodowy, na który zostały wydane warunki zabudowy spełnia kryterium kontynuacji funkcji mieszkaniowej w sytuacji, w której na analizowanym terenie nie ma żadnego obiektu usługowego, a jedyną funkcją jest funkcja mieszkaniowa, a przez to nie zostaje spełniona przesłanka kontynuacji funkcji, o której mowa w powołanym przepisie; 2. w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przez Sąd przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego; b. art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a w związku z: - art. 7 i 77 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie nosiło cech wnikliwego i wszechstronnego postępowania dowodowego; - art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy sporządzone przez organ odwoławczy uzasadnienie decyzji było lakoniczne i nie zawierało szczegółowego i przekonującego odniesienia do zarzutów Skarżącego. Stawiając powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 2. zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 8 lutego 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 3. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 4. zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Podstawy te determinują zatem kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzecznicza, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, dost. LEX nr 596025). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zgłoszonych w skardze zarzutów wskazać należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, publ. ONSAiWSA 2012/6/101). Nadto zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 publikowany ONSAiWSA 2010/3/39, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. także w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (patrz wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, dost. LEX nr 1367293). Zauważyć nadto potrzeba, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., sygn. II OSK 1054/17, dost. w CBOSA). Dopiero pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny istotnych zarzutów i argumentów skargi wraz z wykazaniem ich istotności przez skarżącego kasacyjnie może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. II GSK 506/17, dost. w CBOSA). Wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprostało, a okoliczność, że stanowisko Sądu I instancji, co do braku po stronie orzekającego w sprawie SKO naruszeń przepisów postępowania było lakoniczne nie przekreśla tejże oceny jako prawidłowej. Znamiennym jest także, iż również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie wskazał jakich to konkretnie zarzutów zgłoszonych w skardze Sąd I instancji nie rozpoznał i jaki był choćby potencjalny wpływ tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadzające się odnośnie tegoż zarzutu jedynie do zakwestionowania lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zacytowania obszernego fragmentu zapadłego w innej sprawie o odmiennym stanie faktycznym orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie odpowiada nadto wymogom jakie winno spełniać uzasadnienie zarzutu kasacyjnego umożliwiające poddanie zaskarżonego orzeczenia kontroli poprzez treść zgłoszonego zarzutu. Nie okazał się zasadny także drugi ze zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych sprowadzający się do zarzucenia Sądowi I instancji wadliwego nie dostrzeżenia w postępowaniu organów administracji naruszeń art. 7 i 77 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Tak ze sposobu sformułowania zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej nr 2 lit. b, jak i z uzasadnienia tego pisma procesowego wynika bowiem, iż jedynym konkretnie wskazanym uchybieniem organów, które zostało następnie zaaprobowane przez Sąd I instancji było nieuwzględnienie w orzekaniu uchwały nr XXVII/130/08 Rady Miasta B. z dnia 12 sierpnia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów części Miasta B. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową. Zauważyć zaś należy, iż uchwała ta dotyczy zupełnie innego fragmentu obszaru Miasta B. i co za tym idzie nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej działki budowlanej leżącej wprawdzie na obszarze tej samej gminy, lecz poza terenem objętym wskazanym wyżej planem miejscowym. W szczególności brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych dla stosowania postanowień tego aktu miejscowego dotyczącego innej części obszaru gminy, dla dokonania oceny, czy inwestycja planowana na obszarze planem tym nie objętym spełnia wymogi zasady dobrego sąsiedztwa o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Gdyby bowiem jednostka samorządu terytorialnego chciała w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego wprowadzić analogiczne regulacje dla tego terenu, to również w stosunku do niego uchwaliłaby odpowiedni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kolejny uchybieniem organów administracji stanowiącym obrazę przepisów postępowania, a zaaprobowanym przez Sąd I instancji miał jakoby być brak przeprowadzenia dokładnej analizy terenu, przez co skarżący kasacyjnie rozumie prawdopodobnie brak dokładnej analizy zabudowy i zagospodarowania terrenu występujących w obszarze analizowanym. Mimo postawienia takowej tezy w skardze kasacyjnej nie zgłoszono jednakże jakichkolwiek skonkretyzowanych zarzutów pod adresem znajdującej się w aktach sprawy analizy architektoniczno-urbanistycznej, w tym w szczególności nie wykazano na czym miałaby polegać jej niedokładność i jakie zawarte w niej informacje, co do sposobu zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym są nieprawdziwe, względnie nieprecyzyjne, jak też nie wykazano na czym polegać by miała wadliwość w przeprowadzeniu bądź ocenie dowodu z tejże analizy, której dopuścić się miały organy administracji. Powyższe skutkowało tym, iż także zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej jako nr 2 lit. b tiret pierwsze uznany być musi za bezzasadny, wobec braku wykazania, iż przeprowadzone przez organy postępowanie nie odpowiadało wymogom wynikającym ze wskazanych jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisom art. 7 i 77 K.p.a. Nietrafny okazał się także zarzut oznaczony jako nr 2 lit. b tiret drugie, a dotyczący naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć należy, iż tak w samym zarzucie, jak i w uzasadnieniu skargi nie wskazano na czym polegać by miało naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., w tym w szczególności jakiego bądź jakich niezbędnych elementów kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji nie zawiera i jaki jest wpływ tego braku na wynik sprawy. Odnośnie braków uzasadnienia, wymogi odnośnie którego określa art. 107 § 3 K.p.a., stanowiący, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, skarżący kasacyjnie ograniczył się natomiast do stwierdzenia, iż sporządzone przez organ odwoławczy uzasadnienie decyzji było lakoniczne i nie zawierało szczegółowego i przekonującego odniesienia do zarzutów skarżącego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał przy tym jakie z zarzutów skarżącego nie zostały rozpoznane przez organ odwoławczy, jak brak rozpoznania tych zarzutów ma się do treści wskazanego jako wzorzec kontroli przepisu oraz jaki mógłby wpływ tego naruszenia na treść rozstrzygnięcia. Sposób skonstruowania i uzasadnienia tegoż zarzutu nie pozwala zatem na odniesienie się przez jego treść do wyroku Sądu I instancji co do naruszenia art. art. 107 § 3 K.p.a., co powoduje, iż w tym zakresie zarzut ten musi być uznany za oczywiście bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, dost. LEX nr 1218336). Przypomnieć nadto w tym miejscu trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA). Przechodząc do oceny zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów prawa materialnego zauważyć w pierwszym rzędzie należy, iż w sytuacji, gdy postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego uznane zostały za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpić może do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36). Dalej wskazać trzeba, iż chociaż właściwe zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały powiązane z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., to jednak zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 nie dyskwalifikuje to samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego podniesionego w niej zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że warsztat samochodowy, na który zostały wydane warunki zabudowy spełnia kryterium kontynuacji funkcji mieszkaniowej w sytuacji, w której na analizowanym terenie nie ma żadnego obiektu usługowego, a jedyną funkcją jest funkcja mieszkaniowa, a przez to nie zostaje spełniona przesłanka kontynuacji funkcji, o której mowa w powołanym przepisie. Odnosząc się do tegoż zarzutu wskazać należy, iż choć Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia faktyczne organów administracji odnośnie tego, iż funkcja zagospodarowania terenu analizowanego nie jest jednorodna, bowiem w najbliższym otoczeniu działki objętej wnioskiem brak jest jakiejkolwiek zabudowy, natomiast w całym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa rolno-ogrodnicza w postaci szklarni oraz plac manewrowy do nauki jazdy oraz prawidłowo przyjął, że ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada "dobrego sąsiedztwa" nie oznacza bezwzględnego obowiązku powtarzania przez nową zabudowę dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, z czego wyprowadził wniosek, iż przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić, to jednocześnie dopuścił się błędu subsumcji nie zauważając, że tego rodzaju zabudową nie dającą się pogodzić z dotychczasowym zagospodarowaniem nieruchomości położonych w obszarze analizowanym jest właśnie planowane przez inwestora wzniesienie warsztatu samochodowego z częścią biurowo-socjalną. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wskazany w skardze kasacyjnej jako wzorzec kontroli przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06 – dost. w CBOSA). Z regulacji powyższej wynika, że dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Inaczej rzecz ujmując w zakresie kontynuacji funkcji mieści się jedynie taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06, dost. Lex nr 394807, 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08, dost. Lex nr 552836 oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503). Z powyższych regulacji wykładanych w powiązaniu z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącym, że to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, wynika, iż w decyzji o warunkach zabudowy można określić nowy sposób zagospodarowania terenu w zakresie w jakim nie będzie ono istotnie odbiegło od sposobu zagospodarowani terenów sąsiednich. Parametry określone w decyzji nie mogą zakłócać istniejącego aktualnie ładu przestrzennego. Takich ograniczeń ustawodawca nie nakłada natomiast na radę gminy jako organ uchwałodawczy właściwy do kształtowania ładu przestrzennego w gminie. Kształtowanie nowego ładu urbanistycznego dla określonego obszaru gminy winno następować w drodze uchwalenia planu miejscowego. Przepisów art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie można odczytywać w oderwaniu od zasad kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej zgodnie, z którymi ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 21 marca 2012 r. o sygn. akt II OSK 2575/10 - dost. w CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż w sytuacji gdy żadna z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zabudowana obiektami o funkcji usługowej, to dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na działce inwestora stanowiłoby wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej i nie występującej dotąd na nim funkcji. Funkcji tej nie sposób przy tym uznać za uzupełnienie funkcji już występujących w obszarze analizowanym, albowiem dla normalnego funkcjonowania czy to zabudowy mieszkaniowej, czy to zabudowy przeznaczonej na potrzeby produkcji rolno-ogrodniczej nie jest konieczne, czy nawet przydatne funkcjonowanie na przedmiotowym obszarze wolnostojącego warsztatu samochodowego. Tego rodzaju zabudowa usługowa związana z prowadzeniem działalności uciążliwej dla sąsiadów stoi zatem w sprzeczności z dotychczasowym zagospodarowaniem nieruchomości położonych w obszarze analizowanym i jako taka nie może być uznana za spełniającą przesłankę kontynuacji funkcji. Będzie ona bowiem uciążliwa dla dominującej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w stopniu nieporównanie większym niż występująca dotąd w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa służąca produkcji rolnej o niskiej uciążliwości za jaką uznać należy szklarnie, a jednocześnie w przypadku jej zrealizowania umożliwi – właśnie na zasadzie dobrego sąsiedztwa – zagospodarowanie na potrzeby działalności usługowej kolejnych działek położonych w obszarze analizowanym i co za tym idzie może prowadzić do zupełnego przekształcenia istniejącego ładu przestrzennego na tym obszarze. Organ wydający w takiej sytuacji pozytywną dla inwestora decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wkraczałby zatem w zastrzeżoną dla rady gminy dziedzinę kształtowania ładu przestrzennego w gminie, a nie jedynie potwierdzał, iż planowana zabudowa odpowiada wymogom ładu przestrzennego faktycznie istniejącego na danym obszarze. Podsumowując te rozważania stwierdzić należy, iż planowana przez inwestora zabudowa w postaci wolnostojącego warsztatu samochodowego nie mogła zostać zrealizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, ze względu na to, iż stanowiłoby to wprowadzenie w danym obszarze analizowanym nowej funkcji zabudowy zakłócającej istniejący ład przestrzenny. Planowana zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie spełniała bowiem wymogu kontynuacji funkcji zabudowy wstępującej w obszarze analizowanym. Powyższe oznacza, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok zapadł z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co uzasadniało jego uchylenie. W związku z uwzględnieniem jedynie zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie orzec reformatoryjnie na podstawie art. 188 P.p.s.a., bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji stwierdzić należy, iż również one zostały wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego analogicznym jak to, którego dopuścił się Sąd I instancji, a które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, działając po myśli art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jedynie w częściach wskazanych w sentencji niniejszego wyroku spowodowane było określonym w skardze zakresem zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 8 lutego 2017 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy procedujące w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie warsztatu samochodowego z częścią biurowo-socjalną oraz 4 miejsc postojowych zastosują się do poglądów prawnych i wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w niniejszym wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się opłata za czynności profesjonalnego pełnomocnika podejmowane przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz Sądem I instancji oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz od skargi (500 zł), a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).