III OZ 210/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 351/21 o odrzuceniu skargi J.M. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 351/21, odrzucił skargę J.M. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, z uwagi na istnienie sprawy w toku. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. O istnieniu stanu sprawy w toku (lis pendens), bądź powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) przesądza tożsamość elementów podmiotowych oraz przedmiotowych sprawy. Tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Tożsamość przedmiotowa ma zaś miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna. Istotą tego uregulowania jest, że w tej samej sprawie między tymi samymi stronami skarga przysługuje tylko raz, nie można więc w takiej samej sprawie wszcząć nowego postępowania sądowoadministracyjnego między tymi samymi stronami. Wyłączona jest bowiem dopuszczalność skutecznego wniesienia kolejnej skargi na ten sam akt administracyjny, bądź to samo działanie, bezczynność lub przewlekłość organu administracji. Sprawa niniejsza zainicjowana została skargą J.M. na bezczynność Rzecznika Prasowego Rządu (zarejestrowaną jako skarga na bezczynność Kancelarii Prezesa Rady Ministrów) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten jest tożsamy w swej treści z wnioskiem skarżącego z dnia 9 grudnia 2020 r. skierowanym do Prezesa Rady Ministrów. Sprawa ze skargi J.M. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie wniosku z dnia 9 grudnia 2020 r. nie została jeszcze prawomocnie zakończona - jest w toku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt SAB/Wa 104/21 zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku J.M. z dnia 9 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pozostałym zakresie oddalił skargę, a także zasądził od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Skarżący, kierując wnioski z dnia 9 grudnia 2020 r. oraz z dnia 4 marca 2021 r. do różnych podmiotów w obrębie jednego naczelnego organu administracji rządowej - Prezesa Rady Ministrów, usiłował uzyskać tą samą żądaną wnioskami informację publiczną. Zgodnie z art. 26 i art. 27 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2021 r., poz. 178 ze zm.), Kancelaria Prezesa Rady Ministrów zapewnia obsługę Prezesa Rady Ministrów. Kancelarią kieruje Szef Kancelarii Rady Ministrów, który jest powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów. Stosownie natomiast do § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej (Dz. U. z 2002 r., Nr 4, poz. 36) rzecznika prasowego wyznacza i odwołuje z tej funkcji organ administracji rządowej, który ten rzecznik reprezentuje. Rzecznika Prasowego Rządu wyznacza i odwołuje Prezes Rady Ministrów. Rzecznik prasowy podlega organowi administracji rządowej, który reprezentuje. Rzecznik Prasowy Rządu podlega Prezesowi Rady Ministrów (ust. 2). W ocenie Sądu, żądania zawarte zarówno we wniosku z dnia 9 grudnia 2020 r., jak i z dnia 4 marca 2021 r., kierowane są do tego samego organu, jakim jest Prezes Rady Ministrów będący naczelnym organem administracji rządowej, którego obsługę zapewnia Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. W sprawie wystąpiła również tożsamość przedmiotowa, gdyż obie skargi dotyczą takiego samego zakresu informacji publicznej. Skargi zostały wniesione przez tę samą osobę – J.M. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, który wniósł zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że: 1. wnioski o dostęp do informacji publicznej z dnia 9 grudnia 2020 r. jak i z dnia 4 marca 2021 r. kierowane były do tego samego organu, tj. Prezesa Rady Ministrów, podczas gdy w sprawie przed Sądem pierwszej instancji nie występował Prezes Rady Ministrów tylko Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów – zaś sentencja zaskarżonego postanowienia również wskazywała Szefa KPRM, a nie Prezesa Rady Ministrów, zatem postanowienie to zostało wydane wobec nie tego organu, który został wskazany przez Sąd w uzasadnieniu postanowienia; 2. w sprawie wystąpiła tożsamość przedmiotowa, gdyż skargi dotyczą takiego samego zakresu informacji publicznej. W związku z powyższym zarzutem skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że mimo tego, że naczelnym organem administracji rządowej jest Prezes Rady Ministrów, któremu podlega Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, to brak jest przeszkód prawnych do przyjęcia, że inne podmioty funkcjonujące w ramach urzędu obsługującego organ, mogą zostać uznane za podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. W ocenie skarżącego, Szef KPRM, jak i Rzecznik Rządu mogą zostać uznani za podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli spawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Warunkiem skutkującym powstanie stanu sprawy w toku jest tożsamość wcześniej wszczętej sprawy sądowoadministracyjnej z tą, w której wniesiono podlegającą odrzuceniu skargę. O tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych, które muszą wystąpić łącznie. Tożsamość sprawy pod względem podmiotowym to ustalenie identyczności strony (stron) postępowania. Na tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym składa się treść żądania strony (uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. Skoro na sprawę sądowoadministracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które muszą wystąpić łącznie, to do tych elementów należy odnieść się, aby prawidłowo zakreślić granice danej sprawy. W sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy obejmuje dwa rodzaje podmiotów: 1) podmioty występujące o udostępnienie informacji publicznej (podmioty uprawnione do uzyskania informacji publicznej), 2) podmioty zobowiązane do udostępnienia tej informacji. Jeżeli chodzi o krąg podmiotów mających prawo dostępu do informacji publicznej, to regulacja w tym zakresie została zawarta w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej (...). Oznacza to, że dostępu do informacji publicznej może domagać się każda osoba fizyczna i prawna, jak również jednostki organizacyjne mniemające osobowości prawnej. Natomiast krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1-3 u.d.i.p. Zgodnie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Katalog podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji o prowadzonej przez siebie działalności został rozszerzony w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. o organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego oraz partie polityczne. Ponadto art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wskazuje, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Z treści art. 4 ust. 1-5 u.d.i.p., a zwłaszcza z użytego w jego konstrukcji sformułowania "w szczególności" wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do określonych podmiotów. Regulacja ta nie wyklucza istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Użyty w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zwrot "w szczególności" oznacza, że podany w nim katalog podmiotów ma charakter otwarty, przykładowy. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że obowiązany do udostępniania informacji publicznej jest każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1603/14, pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca posługując się w u.d.i.p. terminem "zadania publiczne" nie zdefiniował tego pojęcia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od pojęcia "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym. Zadania władzy publicznej mogą być bowiem realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej", użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyroki NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 i 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 900/15, pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brzmienie art. 4 u.d.i.p. jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca dążył do jak najszerszego określenia zbioru podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Podnieść należy, że ustawodawca nie utożsamił pojęcia "podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej" z pojęciem "organ administracji publicznej" z art. 1 k.p.a., ale rozszerzył krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji tak, aby każdy podmiot publiczny, który taką informację posiada, ją udostępnił. Do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie u.d.i.p., konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2016, s. 91). Stosując się zatem do powyższych kryteriów, uznać należy, że Rzecznik Prasowy Rządu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem wykonuje zadania publiczne. Zadania Rzecznika Prasowego Rządu określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej (Dz. U. Nr 4, poz. 36). Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia do zadań rzeczników prasowych należy m.in.: 1) publiczne prezentowanie działań organów administracji rządowej, 2) organizowanie kontaktów publicznych organów administracji rządowej, realizowanych z udziałem lub za pośrednictwem środków masowego przekazu; 3) współudział w realizacji obowiązków nałożonych na organy administracji rządowej w u.d.i.p. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rzecznik Prasowy Rządu zapewnia współdziałanie rzeczników prasowych w zakresie administracji rządowej, m.in. poprzez: 1) wyjaśnianie polityki Rządu, w tym wydawanie oświadczeń i publiczne prezentowanie działań Rady Ministrów; 2) komentowanie wydarzeń krajowych i zagranicznych dotyczących polityki Rządu; 3) udzielanie odpowiedzi na publikacje prasowe oraz audycje radiowe i telewizyjne, a także materiały rozpowszechniane w innych środkach masowego przekazu, dotyczące działalności organów administracji rządowej oraz podporządkowanych im i nadzorowanych przez nie jednostek organizacyjnych, w tym zwłaszcza na krytykę i interwencję prasową; 4) przekazywanie, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych przepisach, komunikatów urzędowych do opublikowania w środkach masowego przekazu; 5) zapewnienie współdziałania służb odpowiedzialnych za realizację zadań z zakresu polityki informacyjnej Rządu. Ze wskazanego zakresu obowiązków Rzecznika Prasowego Rządu wynika, że wykonywane przez niego zadania nakierowane są na realizację potrzeb społeczeństwa. Tą potrzebą jest zaś informowanie obywateli o aktualnych działaniach Rządu. Spełniona została również druga przesłanka uznania danego podmiotu za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, mianowicie Rzecznik Prasowy Rządu w ramach wykonywanych zadań może wytworzyć lub pozyskiwać dokumenty, które są nośnikiem informacji publicznej. Jeżeli określony dokument został wytworzony lub pozyskany przez podmiot w związku z wykonywaniem przez niego zadań publicznych, to uznać należy, że podmiot ten jest adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodzić się tym samym należy ze skarżącym, że brak jest przeszkód prawnych do przyjęcia, że różne podmioty funkcjonujące w ramach urzędu, mogą zostać uznane za podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. Mając powyższe rozważania na uwadze, stwierdzić należy, że w sprawie nie wystąpiła tożsamość podmiotowa. Wniosek z dnia 4 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej został złożony do innego podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej niż wniosek z dnia 9 grudnia 2020 r. Brak było zatem podstaw do zastosowania art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zażalenie ma usprawiedliwione podstawy i na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.