II SA/Sz 870/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku zapłaty opłaty rocznej za szkolenie w roku szkoleniowym 2017 oddala skargę. 1. Pismami nadanymi przesyłką poleconą dnia 10 września 2020 r. W. S. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku zapłaty opłaty rocznej za szkolenie w roku szkoleniowym 2017, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu podał, że składa skargę po upływie dwóch lat, gdyż Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. w pouczeniu uchwały błędnie pouczyła Skarżącego o prawie odwołania. Adresat odwołania (Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych) stwierdził uchwalą [...] niedopuszczalność odwołania i pouczył o prawie wniesienia skargi do WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa [...]) oddalił skargę. W dniu 3 sierpnia 2020 doręczono Skarżącemu prawomocne rozstrzygnięcie odmawiające przyznania prawa pomocy w zakresie wyznaczenia zawodowego pełnomocnika. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej upłynął 2 września 2020 r. Skarżący podniósł, ze sporządzenia skargi kasacyjnej odmówił Rzecznik Praw Obywatelskich, Prokurator Prokuratury Okręgowej w W., adwokaci i radcowie prawni, pozbawiając go tym samym możliwości obrony praw. Uzasadniając zarzuty zawarte w skardze Skarżący podkreślił, że uchwałę w zakresie odmowy zwolnienia podjęli radni podlegający wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. Wskazał, że ewentualnie uchwała ta została podjęta przez osoby, których bezstronność była wątpliwa. Podniósł naruszenie art. 112 K.p.a. poprzez zamieszczenie wadliwego, szkodzącego mu pouczenia o możliwości wniesienia odwołania (a wadliwość pouczenia wskazano w prawomocnym wyroku VI SA/Wa 1365/19). Skarżący uchwale zarzucił podjęcie jej na podstawie przepisu wewnętrznego korporacji w stosunku do osoby niebędącej już jej członkiem i nie podlegającej wewnątrzkorporacyjnym regulacjom. Wskazał także naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niezawiadomienie z odpowiednim wyprzedzeniem o terminie rozstrzygania, pomimo pozostawania w ponad rocznej bezczynności, co uniemożliwiło mu: a) zapoznanie się z treścią zebranego materiału dowodowego, b) uzyskanie wiedzy czy przeprowadzono w sprawie postępowanie wyjaśniające i jakie były jego ewentualne wyniki c) złożenie wniosku o zabranie głosu na posiedzeniu rady. Skarżący podniósł naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niestaranne ustalenie stanu faktycznego poprzez a) ustalenie, że aplikant nie wniósł w 2017 r. żadnej z należnych rat w sytuacji, w której aplikant uiścił dnia 6 marca 2017 przelewem ratę za 2017 r. w kwocie [...]zł b) ustalenie, że sytuacja finansowa aplikanta od momentu rozpoczęcia aplikacji nie uległa znacznemu pogorszeniu na skutek okoliczności od niego niezależnych w sytuacji, w której aplikant uległ 8 stycznia 2015 r., w drugim tygodniu aplikacji, poważnemu wypadkowi, co uniemożliwiło mu wykonywanie dopiero co podjętej działalności gospodarczej mającej finansować aplikację, jako jedyny aplikant jeździł na część zajęć na wózku inwalidzkim a na część chodził o kulach. Skarżący podniósł także naruszenie art. 8 K.p.a. przez przyjęcie, że bilansowanie dochodów z wydatkami, w których nie ujęto wydatku będącego przedmiotem wniosku, stanowi przyczynę odmowy w sytuacji, w której zdrowy rozsądek podpowiada, że ten argument powinien uzasadniać przyznanie zwolnienia, co osłabiło zasadę pogłębiania zaufania. Końcowo Skarżący wskazał na naruszenie art. 50 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. mającego zastosowanie w relacjach publicznoprawnych poprzez zaniechanie wezwania Skarżącego do złożenia dodatkowych wyjaśnień związanych z wypowiedzianą umową pożyczki i przyjęcie, nie mających zastosowania w tym przypadku reguł dowodzenia znamiennych dla postępowań cywilnoprawnych co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego i wadliwego rozstrzygnięcia, 2. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie oraz odniósł się do stawianych zarzutów nie podzielając ich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. 3. Na wstępie przypomnieć należy, że art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna lub postanowienie jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Kwestia odpłatności za aplikację radcowską uregulowana jest w art. 321 ustawy o radcach prawnych. Regulacje doprecyzowujące i uzupełniające zasady art. 321 u.r.p. znajdują się także w uchwałach Krajowej Rady Radców Prawnych: Nr 43/VIII/2011 z 21 maja 2011 r. w sprawie zasad zwalniania aplikantów radcowskich z całości albo części opłaty rocznej, odraczania terminu jej płatności oraz rozkładania na raty, wydanej na podstawie art. 60 pkt 11a u.r.p. oraz Regulaminie aplikacji radcowskiej stanowiącej załącznik do uchwały KRRP Nr 90/VII/2009 z 17 października 2009 r., wydanej na podstawie art. 60 pkt 8 lit. c) u.r.p. Powołane uchwały mają charakter generalny i ich zaskarżanie może nastąpić jedynie w trybie art. 47 u.r.p. Natomiast co do charakteru uchwały wynikającej z art. 321 ust. 4 u.r.p., zgodnie z którym Okręgowa rada radców prawnych może zwolnić aplikanta radcowskiego od ponoszenia opłaty, o której mowa w ust. 3, w całości lub w części, a także odroczyć jej płatność lub rozłożyć ją na raty, nie ma w orzecznictwie jednolitości. Np. obecny jest pogląd, zgodnie z którym uchwała o zwolnieniu aplikanta radcowskiego od ponoszenia opłaty albo o odroczeniu jej płatności lub rozłożeniu jej na raty, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, że od uchwały ROIRP nie przysługuje odwołanie do Krajowej Rady Radców Prawnych (tak WSA w Warszawie w sprawie Skarżącego, w wyroku dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1365/19). Pogląd odmienny, wyrażony został np. w wyroku NSA z dnia 9 października 2018 r., także w sprawie Skarżącego (sygn. akt II GSK 1265/18), zgodnie z którym od uchwały rozstrzygającej o zwolnieniu w całości lub części z opłaty za aplikację droga odwoławcza służy i jej wyczerpanie musi poprzedzać wniesienie skargi do sądu administracyjnego, zatem uchwała taka podlega zaskarżeniu do Prezydium KRRP na podstawie art. 60 pkt 6 w zw. z art. 59 ust. 4 u.r.p.: do Prezydium KRRP należy rozpatrywanie odwołań od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych, charakter uchwały zaś rozpatrywać należy w powiązaniu z art. 321 ust. 5 u.r.p. (dotyczącym zwolnienia aplikanta z ponoszenia opłaty rocznej) oraz § 3 i § 4 uchwały KRRP Nr 43/VIII/2011 i § 3 ust. 4 uchwały KRRP Nr 90/VII/2009, z której wynika obowiązek podjęcia uchwały w indywidualnej sprawie (por. także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1269/12 i z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1649/14 (wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Słuszność tego stanowiska znajduje oparcie w przepisach regulujących aplikację radcowską. Na mocy art. 23 w zw. z art. 33 ust. 5 u.r.p. prawo do wykonywania zawodu aplikanta radcowskiego powstaje z chwilą dokonania wpisu na listę aplikantów radcowskich i złożenia ślubowania. Kwestie wpisu na listę aplikantów radcowskich rozstrzygane są uchwałą rady okręgowej izby radców prawnych (art. 33 ust. 3 u.r.p.), od której przysługuje stronie odwołanie do Prezydium KRRP (art. 33 ust. 7 u.r.p.) bądź, w przypadku - dokonującej wpisu, sprzeciw Ministrowi Sprawiedliwości (art. 312 ust. 1 u.r.p.). Zarówno uchwała Prezydium KRRP, jak i decyzja Ministra Sprawiedliwości w formie sprzeciwu są zaskarżalne do sądu administracyjnego (art. 33 ust. 8 i art. 312 ust. 2 u.r.p.). Aplikant radcowski obowiązkowo przynależy do samorządu radcowskiego na mocy art. 40 ust. 2 u.r.p. Aplikacja trwa 3 lata i jej odbycie potwierdza zaświadczenie (art. 32 ust. 2 w zw. z art. 361 ust. 1 u.r.p.). Ponadto aplikant w trakcie aplikacji może być skreślony na podstawie uchwały rady okręgowej izby radców prawnych na podstawie art. 37 u.r.p., która także ma charakter decyzji. Z opisanych uregulowań wynika, że aplikacja jest stosunkiem publicznoprawnym, a nie cywilnoprawnym. Nie zmienia tego stanowiska okoliczność, że izba zawiera z aplikantem umowę określającą jego prawa i obowiązki związane z odbywaniem aplikacji (§ 2 ust. 4 uchwały KRRP Nr 90/VII/2009), - nie z samym statusem aplikanta jako takiego. Podstawą do zawierania tychże umów jest art. 38 ust. 1 u.r.p., zgodnie z którym aplikację radcowską organizują i prowadzą okręgowe izby radców prawnych oraz art. 38 ust. 4 u.r.p., stanowiący, że aplikant radcowski odbywa aplikację radcowską pod kierunkiem patrona wyznaczonego przez radę okręgowej izby radców prawnych. Podsumowując powyższe: zasadą jest odpłatność za aplikację, z mocy art. 321 ust. 1 u.r.p. Wysokość opłaty rocznej określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości (art. 321 ust. 3 u.r.p.), a termin jej wnoszenia uchwała właściwej rady okręgowej izby radców prawnych (§ 3 ust. 3 uchwały KRRP nr 90/VII/2009), czyli akty o charakterze generalnym. Natomiast kwestia zwolnienia aplikanta radcowskiego z całości albo części opłaty rocznej, odroczenia terminu jej płatności oraz rozkładania na raty jest sprawą indywidualną rozstrzyganą wskutek wniosku aplikanta (§ 3 ust. 1 uchwały KRRP Nr 43/VIII/2011) na podstawie uchwały rady (§ 4 ust. 1 uchwały KRRP Nr 43/VIII/2011). Opłata za szkolenie wnoszona jest corocznie podczas odbywania aplikacji. 5. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia Skarżącego z obowiązku zapłaty opłaty rocznej za szkolenie w roku szkoleniowym 2017. 6. Pierwszym zarzutem skierowanym przez Skarżącego w stronę uchwały jest naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika. Zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że pojęcie pracownika, o jakim mowa w art. 24 K.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy. Wyłączeniu w trybie i na zasadach określonych w tym przepisie mogą zatem podlegać pracownicy organu właściwego do załatwienia sprawy, a także pracownicy organów, jednostek i instytucji, którym w trybie przepisów ustaw szczególnych powierzono wykonywanie kompetencji organu do prowadzenia spraw administracyjnych, w tym wydawania decyzji. Chodzi tu przy tym nie o wszystkich pracowników wskazanych jednostek, lecz tylko tych, którzy zostali upoważnieni do załatwienia spraw indywidualnych (tak wyrok NSA z 7.03.2013 r., sygn. akt I OSK 1186/12, LEX nr 1339577). Na aprobatę w tym miejscu zasługuje stanowisko wyrażone w powyższym wyroku NSA, zgodnie z którym "Nie można uznać, by zwrot «pracownik organu» w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., obejmował także osobę będącą personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej – co do zasady – nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu"; a także: "Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. [...] przepisy art. 24 k.p.a. nie mają zastosowania do osoby piastującej funkcje monokratycznego organu administracji publicznej, gdyż odnoszą się one wyłącznie do pracownika. [...] Piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu na podstawie przepisów o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym (art. 25 K.p.a.). [...] Strona postępowania zaś nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn, niż wymienione w art. 25 k.p.a., nawet jeżeli jej zdaniem mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu" – wyrok NSA z 14.02.2017 r., sygn. akt I OSK 3379/15, LEX nr 2239992). Przyjąć zatem należy, że art. 24 nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcje/powołanej na stanowisko (monokratycznego) organu administracji publicznej lub osób pełniących funkcje/powołanych na stanowisko (kolegialnego) organu administracji publicznej, mimo że są jednocześnie pracownikami tego organu. Jak bowiem trafnie stwierdzono w uchwale NSA z 20.05.2010 r., sygn. akt I OPS 13/09: "Przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika". Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko wtedy, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczy jej jako osoby fizycznej. Sąd orzekający w sprawie ma jednak świadomość, że zagadnienie to jest jednak sporne (zob. np. Z. Kmieciak, O ułomności regulacji prawnej wyłączenia pracownika, organu i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu administracyjnym (załatwienia sprawy), PiP 2013/11, s. 17–32; W. Chróścielewski, O instytucji wyłączenia w postępowaniu administracyjnym raz jeszcze, PiP 2013/12, s. 15–30). Zatem biorąc pod uwagę powyższe – już z tego powodu, że przepis art. 24 K.p.a. dotyczy pracownika i nie ma zastosowania do organu, zarzut skargi jest bezzasadny. Dodatkowo jednak Sąd wskazuje, że nawet gdyby przyjąć stanowisko przeciwne (biorąc pod uwagę niejednolitość poglądów doktryny w tym przedmiocie), przyzwalające na stosowanie art. 24 K.p.a. do członka organu kolegialnego, to zarzut Skarżącego w dalszym ciągu nie zasługuje na aprobatę. Przepis art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu w sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Literalna wykładnia powyższej normy nie budzi wątpliwości. Nie wystarczy zatem, jak tego oczekiwałby Skarżący postanowienie (jakiekolwiek) o wszczęciu dochodzenia czy postępowania dyscyplinarnego. Chodzi tu o postanowienie o wszczęciu dochodzenia czy postępowania "przeciwko" danej osobie, a nie "w sprawie". Fazą kluczową jest zatem nie faza "in rem" a "in personam". W rozpatrywanej sprawie Skarżący powołuje się na postanowienie Głównego Rzecznika Dyscyplinarnego KIRP z dnia 18 października 2018 r. o wszczęciu dochodzenia w sprawie, zatem i w tym przypadku przywołany przez Skarżącego przepis nie ma zastosowania. 7. Odnosząc się z kolei do zarzutu błędnego pouczenia w treści uchwały Sąd wskazuje, że fakt rozpatrywania przez Sąd tej sprawy przemawia za nieuznaniem powyższego zarzutu. O ile bowiem w wyniku owego pouczenia zapadło prawomocne rozstrzygnięcie WSA w Warszawie oddalające skargę w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, zamykające Skarżącemu drogę odwoławczą, to tutejszy Sąd sprawę merytorycznie rozpatrzył. 8. Zarzut podjęcia skarżonej uchwały na podstawie przepisu wewnętrznego także nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszych akapitach uzasadnienia tego wyroku wskazano podstawy prawne rozstrzygania i ich umocowanie w ustawie. Oczywiście Organ, w przyszłości powinien konstruować w pełny sposób wskazanie podstaw prawnych rozstrzygnięcia, tym bardziej, że to Organ profesjonalny i kształcący przyszłych pełnomocników, jednak na skuteczność zaskarżonego aktu nie ma wpływu pominięcie w uchwale podstawy prawnej wynikającej z ustawy. 9. Sąd zauważa, czego zdaje się Skarżący nie dostrzegł, że zasadniczym powodem odmowy zwolnienia go z obowiązku poniesienia opłaty rocznej za szkolenie w roku szkoleniowym 2017 r. stały się kwestie formalne, nie zaś merytoryczne. W tym miejscu zatem Sąd podnosi, że nie ma znaczenia, skądinąd słuszna argumentacja Organu odnosząca się w odpowiedzi na skargę do istoty sądowej kontroli rozstrzygnięć uznaniowych. Powodem bowiem odmowy zwolnienia stało się uchybienie terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z całości lub części opłaty za aplikację radcowską. Stosownie bowiem do §3 pkt 4 uchwały nr 43/VIII/2011 KRRP z dnia 21 maja 2011 r. w sprawie zasad zwalniania aplikantów radcowskich z całości albo części opłaty rocznej (...), wniosek należy złożyć w terminie 14 dni od zaistnienia okoliczności uzasadniającej zwolnienie, a jak wykazał Organ, Skarżący wniosek ten złożył po terminie. Stąd argumenty merytoryczne Skarżącego, skądinąd poddane ocenie przez Organ, nie mają w sprawie znaczenia, wobec odmowy uzasadnionej niespełnieniem wymogów formalnych. 9. Biorąc pod uwagę powyższe, na aprobatę nie zasługują także zarzuty naruszenia przepisów procesowych K.p.a., Sąd zatem orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.