III OSK 944/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 611/21 w sprawie ze skargi E. S. na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok w części i zobowiązuje Prezesa Trybunału Konstytucyjnego do rozpoznania wniosku E. S. z dnia 20 maja 2021 r. roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Prezesa Trybunału Konstytucyjnego na rzecz skarżącej E. S. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 611/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.S. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z 20 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 20 maja 2021 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek o udostępnienie skarżącej informacji publicznej, poprzez udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania: 1. kto podjął decyzję o nałożeniu klauzuli niejawności na wniosek o wyłączenie Mariusza Muszyńskiego z sądzenia spraw emerytur b. funkcjonariuszy służb podległych pod PRL-owskie MSW i na uzasadnienie postanowienia o wyłączeniu; 2. na jakiej podstawie prawnej; 3. jakiego rodzaju klauzula została nałożona; 4. na jakiej podstawie utajniono nie tylko treść, ale też autora wniosku o wyłączenie. Organ, powołując się na okoliczność zwiększonego wpływu wniosków o udostępnienie informacji publicznej kierowanych do Trybunału Konstytucyjnego, odpowiedzią z 2 czerwca 2021 r. poinformował skarżącą, że jej wniosek zostanie rozpatrzony najszybciej jak to będzie możliwe, jednak nie później niż 17 czerwca 2021 r. W dniu upływu wyznaczonego terminu, organ zawiadomił, że wniosek zostanie rozpoznany do nie później niż 15 lipca 2021 r., uzasadniając brak dotychczasowego merytorycznego rozpoznania sprawy powodami wskazanymi w poprzedniej korespondencji. W odpowiedzi na wniosek, Prezes Trybunału Konstytucyjnego 15 lipca 2021 r. wyjaśnił, że żądane informacje znajdują się w części akt sprawy o sygn. P 4/18 o wyłączonej jawności. Na skutek tego, wnioskodawczyni mogła uzyskać jedynie kopie wszystkich jawnych dokumentów, będących w związku z zadanymi przez nią pytaniami. W dniu 5 sierpnia 2021 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie powyższego organu do rozpatrzenia złożonych przez nią wniosków o udostępnienie informacji publicznych, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na poparcie swoich argumentów skarżąca przytoczyła m.in. art. 3a ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r., poz.1914) w związku z: art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) (dalej: "u.d.i.p."), zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie, art. 61 ust. 1 Konstytucji a także art. 74 ust. 4 pkt 2 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019, poz. 2393) (dalej: "u.o.t.p.t.k."). Prezes Trybunału Konstytucyjnego po zapoznaniu się z treścią skargi, wniósł o jej oddalenie w całości i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ podkreślił, że ustawa o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zawiera odmienną regulację dostępu do wnioskowanych danych, co przekłada się na pierwszeństwo ich stosowania przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak jest więc podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność, gdyż informacje, których żądała skarżąca nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z 7 września 2021 r. skarżąca podtrzymując skargę, wniosła o uwzględnienie argumentacji i dowodów przytoczonych w uzasadnieniu repliki na odpowiedź. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w opisanym na wstępie wyroku oddalił skargę. Podzielając pogląd organu, Sąd I instancji wskazał na pierwszeństwo art. 74 u.o.t.p.t.k nad regulacjami zawartymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak zresztą stanowi art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołał analogiczny spór prawny toczący się w sprawie I OSK 238/19 i zawartą w jego rozstrzygnięciu konkluzję, że wszędzie tam gdzie stosowania ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 74 u.o.t.p.t.k. przez niezasadne przyjęcie, iż wniosek skarżącej podlega rozpoznaniu w trybie odrębnym od przewidzianego przez u.d.i.p., chociaż brak ku temu podstaw; 2) art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: "EKPCz") - przez jego pominięcie w zakresie, w jakim przepis ten gwarantuje wolność pozyskiwania i rozpowszechniania przez przedstawicieli prasy informacji o działaniach organu władzy publicznej, jakim jest Trybunał Konstytucyjny. Na podstawie powyższego wniesiono o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie rozpoznania wniosku skarżącej i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Trybunału Konstytucyjnego wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. O jej skuteczności przesądziła zasadność zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 74 u.o.t.p.t.k. W jego ramach skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji błędnie podzielił stanowisko organu, iż wniosek dostępowy z 20 maja 2021 roku podlegał rozpoznaniu w trybie regulowanym postanowieniami art. 74 u.o.t.p.t.k., a zatem z pominięciem reżimu prawnego określonego przepisami u.d.i.p. Kluczowe znaczenie dla sformułowania ocen prawnych w niniejszej sprawie ma treść wniosku dostępowego. Wynika z niej, że skarżąca kasacyjnie domagała się udzielenia odpowiedzi na cztery pytania: 1. kto podjął decyzję o nałożeniu klauzuli niejawności na wniosek o wyłączenie Mariusza Muszyńskiego z sądzenia spraw emerytur b. funkcjonariuszy służb podległych pod PRL-owskie MSW i na uzasadnienie postanowienia o wyłączeniu; 2. na jakiej podstawie prawnej; 3. jakiego rodzaju klauzula została nałożona; 4. na jakiej podstawie utajniono nie tylko treść, ale też autora wniosku o wyłączenie. W sprawie, zarówno na etapie postępowania przed organem, jak i przed sądami administracyjnymi obu instancji nie kwestionowano, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Z perspektywy oceny zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 74 u.o.t.p.t.k. istotne jest to, że skarżąca kasacyjnie domagała się od organu przekazania informacji stanowiących odpowiedź na zadane pytania. Żądana przez skarżącą informacja publiczna odnosiła się więc do sfery posiadanej przez organ wiedzy. Skarżąca kasacyjnie nie wnosiła o dostęp do materialnego źródła informacji publicznej w postaci dokumentu, lecz o udostępnienie jej posiadanych przez organ informacji o swojej działalności, zwrotnie, w formie tożsamej do złożonego wniosku dostępowego. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, podzielając w tym zakresie stanowisko organu przyjął, że skarżąca kasacyjnie w istocie domagała się umożliwienia jej zapoznania się z dokumentami urzędowymi znajdującymi się w aktach spraw będących w rozpoznaniu Trybunału Konstytucyjnego (organu). Naczelny Sąd Administracyjny tej oceny nie podziela. Czym innym jest żądanie udostępnienia informacji publicznej poprzez wgląd do dokumentu urzędowego, a czym innym żądanie udostępnienia informacji, która znajduje się w dokumencie urzędowym znajdującym się w zasobach organu, do którego skierowano wniosek dostępowy. Przyjęta dystynkcja znajduje uzasadnienie w postanowieniach art. 3 ust. 1 pkt 1 do pkt 3 u.d.i.p., które jako podstawową formę realizacji prawa dostępu do informacji publicznej wskazują jej "uzyskanie" (pkt 1). Wgląd do dokumentów urzędów traktuje, jako odrębną i samodzielną formę dostępową – art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Przez uzyskanie informacji publicznej rozumieć trzeba przekazanie wnioskującemu o nią podmiotowi pewnej wiedzy o faktach w formie pisemnej bądź ustnej. Dostęp do informacji publicznej w formule jej "uzyskania" nie zmierza więc do bezpośredniego zetknięcia się wnioskującego z interesującego go rzeczywistością, lecz do uzyskania informacji o tej rzeczywistości – M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2023, s. 45 i 46. Jeżeli prawo do informacji publicznej ma być realizowane poprzez wgląd do dokumentów urzędowych, bądź innych dokumentów stanowiących jej nośnik, musi to wynikać z jednoznacznej treści wniosku dostępowego, względnie z ograniczonych możliwości udostępnienia informacji publicznej w innej formie – art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W realiach niniejszej sprawy organ przyjął, że informacje publiczne, o udostępnienie których wnioskowała skarżąca kasacyjnie znajdują się w aktach sprawy o sygn. P 4/18. W następstwie przyjętego wniosku organ stanął na stanowisku, że w sprawie ma zastosowanie art. 74 u.o.t.p.t.k. Powołany przepis reguluje tryb i zasady dostępu do akt sprawy oraz do dokumentów zawartych w aktach sprawy, a zatem jako przepis szczególny, w sposób autonomiczny i wyłączny określa zasady dostępu do informacji publicznej, której nośnikiem są wymienione źródła. Wyłączenie stosowania przepisów u.d.i.p. wynika z postanowień jej art. 1 ust. 2, który stanowi, iż przepisy ustawy (u.d.i.p., przyp. NSA) nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W ujęciu systemowym należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że art. 74 u.o.t.p.t.k. określa zasady dostępu do informacji publicznej znajdującej się w aktach Trybunału Konstytucyjnego poprzez wgląd do tych akt, bądź do dokumentów, które się w tych aktach znajdują. W tym zakresie, adekwatnie do dyrektywy wyrażonej treścią art. 1 ust. 2 u.d.i.p. niewątpliwie wyłącza możliwość stosowania przepisów tej ustawy. Nie można jednak przyjąć, że art. 74 u.o.t.p.t.k. określa jedyne dostępne formy uzyskania informacji publicznej znajdującej się w zasobach Trybunału Konstytucyjnego. Takie wnioskowanie jest nieuprawnione. Adekwatnie do postanowień art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej "może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa." Treść art. 74 u.o.t.p.t.k. nie upoważnia do stawiania tezy, że ogranicza ona dostęp do informacji publicznej jedynie do tych układów, gdy znajduje się ona w aktach sprawy prowadzonej przed Trybunałem Konstytucyjnym (bądź w dokumentach znajdujących się w takich aktach) z wyłączeniem informacji niejawnych (art. 74 ust. 1) i podlegających anonimizacji (art. 74 ust. 3 i ust. 5). Przepisy u.o.t.p.t.k. ani nie wskazują na takie ograniczenie, ani nie identyfikują wolności i praw, które miałyby je uzasadniać. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, w której wskazano, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. NSA podkreślił, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić - pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Natomiast tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo albo w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Biorąc pod uwagę przytoczone stanowisko należy przyjąć, że art. 74 u.o.t.p.t.k. reguluje dostęp do informacji publicznej wyłącznie w takim zakresie, w jakim jej udostępnienia żądano poprzez dostęp do akt sprawy, bądź znajdujących się w nich dokumentów. Jeżeli wniosek dostępowy dotyczył udostępnienia informacji publicznej w innej formie niż wskazane w art. 74 u.o.t.p.t.k., przepis ten nie znajduje zastosowania, a powołanie się na klauzulę wyłączeniową z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie będzie uzasadnione. Rozpoznając wniosek skarżącej kasacyjnie należało więc rozważyć, czy organ może udostępnić jej informację publiczną w reżimie określonym przepisami u.d.i.p. W tym celu organ powinien rozważyć, czy istnieją przeszkody, aby udzielić odpowiedzi na wniosek dostępowy w sposób i w formie zgodny z jego treścią (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), a zatem poprzez udzielenie odpowiedzi na zadane pytania. Niewątpliwie powinien wziąć również pod uwagę, ewentualną konieczność ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, względnie inne ograniczenia dostępowe przewidziane postanowieniami innych przepisów u.d.i.p. w tym art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Kwestia ta nie była jednak przedmiotem ocen WSA, stąd nie podlega rozważeniu w ramach postępowania kasacyjnego. Z wyłożonych względów do realiów niniejszej sprawy nie znajdują adekwatnego przełożenia oceny prawne sformułowane w uzasadnieniu wyroku NSA z 19 grudnia 2019 roku, sygn. I OSK 238/19. Powołane orzeczenie dotyczyło wniosku o udostępnienie skanów zarządzeń o wyznaczeniu składów orzekających w sprawach rozpoznawanych przez Trybunał Konstytucyjny, a więc dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W takim układzie zasadność stosowania art. 74 u.o.t.p.t.k. jest uzasadniona. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji w części i zobowiązał Prezesa Trybunału Konstytucyjnego do rozpoznania wniosku E.S. z 20 maja 2021 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1). Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Wpływ na taką ocenę ma fakt, że organ niezwłocznie reagował na wszystkie pisma skarżącej kasacyjnie, a brak właściwej odpowiedzi na wniosek dostępowy wynikał wyłącznie z jego wadliwej kwalifikacji prawnej, nie zaś ze złej woli organu. Z uwagi na stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, NSA nie znalazł podstaw do wymierzenia grzywny w oparciu o postanowienia art. 149 § 2 p.p.s.a. Stąd też w powyższym zakresie wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ oceni wniosek skarżącej kasacyjnie z 20 maja 2021 roku opierając się o przepisy u.d.i.p. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Koszty te wynoszą 677 złotych, a składają się na nie: wpis od skargi (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi oraz skargi kasacyjnej (360 zł).