I OSK 825/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 758/20 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 758/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: M. T. w dniu 2 marca 2020 r. złożył wniosek o zasiłek celowy – m.in. częściowe pokrycie kosztów zakupu lodówki. W złożonym w dniu 3 marca 2020 r. oświadczeniu wskazał, że lodówka przestała działać i był zmuszony do zakupu nowej w kwocie 1.050 zł plus transport 60 zł. Koszt zakupu pokrył z matką po połowie i wyniósł go 530 zł. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Wójt Gminy Słupsk odmówił M. T. przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu lodówki. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo z synem, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, na dochód rodziny w kwocie 1.009,82 zł miesięcznie składa się zasiłek stały, zasiłek pielęgnacyjny, zasiłek rodzinny, świadczenie z funduszu alimentacyjnego, zasiłek okresowy. Miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi 528 zł, co kwalifikuje do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej. Rodzina posiada uprawnienia do świadczenia wychowawczego w wysokości 500 zł, nie wliczanych do dochodu, mających jednak wpływ na sytuację materialną i możliwości zaspokajania potrzeb. Organ wskazał, że w związku z trudną sytuacją zdrowotną i materialną rodziny jest ona objęta systematycznymi formami pomocy. W latach 2019 – 2020 wydano szereg decyzji przyznających zasiłki celowe na zakup żywności, zakup leków, środków czystości, zakup pralki, dojazdy do lekarza, opłaty mieszkaniowe, wnoszenie opału, żywności, zasiłki okresowe. W ocenie organu lodówka jest niewątpliwie sprzętem potrzebnym w gospodarstwie domowym, jednak na ośrodku pomocy społecznej nie spoczywa obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na ten cel, tym bardziej, że zakup lodówki nie był uzgadniany z pracownikiem socjalnym. Strona tego zakupu dokonała, co oznacza, że dysponowała odpowiednimi środkami. Organ podkreślił, że strona dokonała zakupu lodówki wspólnie z matką, wspólnie zamieszkującą, lecz prowadzącą odrębne gospodarstwo domowe. Ma ona uprawnienia emerytalne, co umożliwia dokonanie zakupów sprzętu gospodarstwa domowego na raty 0%, a duże sieci oferują zakupy z odroczonymi terminami płatności. Spłacanie rat nie obciążałoby nadmiernie budżetu domowego. Możliwe było również rozważenie zakupu sprzętu używanego. Organ wskazał też, że w sytuacji pandemii GOPS musi liczyć się z dużym wzrostem wniosków dotyczących zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co powoduje konieczność ograniczenia form pomocy kierowanych do osób stale korzystających z różnorodnych form pomocy. M. T. wniósł odwołanie od ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia [...] maja 2020 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując że wnioskodawca nie zaciągnął pożyczki na zakup lodówki, a wydatek pokrył z posiadanych środków pieniężnych, czyli zaspokoił opisaną potrzebę we własnym zakresie. Przed zakupem nie konsultował konieczności jego dokonania z pracownikiem socjalnym pod kątem możliwości uzyskanej w tym zakresie pomocy czy znalezienia atrakcyjnej oferty nabycia, uwzględniającej jego możliwości finansowe. Nie zwrócił się też wcześniej z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego. Zdaniem organu opisana sytuacja wyklucza przyznanie zasiłku celowego. M. T. wniósł skargę na powyższą decyzję, uzupełnioną przez ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 3, 4, 8 i 39 ustawy o pomocy społecznej, wskazując że zakup lodówki jest niezbędnym elementem codziennej egzystencji, a zaskarżona decyzja nie wskazuje alternatywy, jaką miałby dać pracownik socjalny w kontekście zaspokojenia tej potrzeby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, że organy właściwie odczytały i rozpatrzyły wniosek skarżącego jako dotyczący częściowego pokrycia kosztów zakupu lodówki, a nie całej lodówki. Świadczy o tym niewątpliwie treść uzasadnień decyzji organów obu instancji, w których podano, że skarżący wskazywał, że kupił lodówkę wraz z matką. Posługiwanie się przez organy pojęciem "koszt zakupu lodówki" nie oznacza, że rozpatrując wniosek skarżącego dokonywały jego oceny w kontekście przyznania skarżącemu zasiłku celowego dotyczącego pokrycia kosztów zakupu całej lodówki. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że środki z pomocy społecznej nie mogą być przeznaczone na refundację poniesionych już przez skarżącego wydatków, bowiem pomoc taka może być przeznaczona jedynie na potrzeby niezrealizowane. Skoro potrzeba skarżącego została zaspokojona, to oznacza to, że skarżący własnym staraniem, we własnym zakresie mógł to uczynić. W ustawie o pomocy społecznej nie ma unormowania, z którego wynikałoby, że organ ma obowiązek zwrotu kosztów poniesionych przez stronę w celu zaspokojenia potrzeby bytowej. Innymi słowy - pomoc nie może być przeznaczona na refundację poniesionych już wydatków. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej skarżący dokonał we własnym zakresie, bez obowiązku udzielenia w tym zakresie pomocy przez organy administracji ze środków pomocy społecznej. Wskazano także, że organy udzielające pomocy dysponują środkami publicznymi. Mają one obowiązek udzielania pomocy, jednak są zobowiązane do czynienia tego nie w sposób dowolny, ale zgodny z przepisami ustawy. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że nie mógł konsultować zakupu z organami pomocy społecznej z uwagi na to, że potrzeba kupna nowej lodówki była nagła Sąd stwierdził, że taka sytuacja nie zwalniała skarżącego, pragnącego skorzystać ze środków pomocy społecznej, z obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, nałożonej art. 4 u.p.s. Skarżący nie skonsultował konieczności zakupu z pracownikiem socjalnym pod kątem możliwości znalezienia oferty kupna lodówki atrakcyjnej cenowo, uwzględniającej jego możliwości finansowe (zakup na nieoprocentowane raty, z odroczonym terminem płatności) czy też uzyskania od kogoś sprawnej, używanej lodówki, nie zwrócił się też wcześniej z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na zakup lodówki (części kosztów zakupu). Zauważono ponadto, że z akt sprawy wynika, że skarżący objęty jest systematyczną i stałą pomocą ze strony organów pomocy społecznej, przy czym o ile organ omyłkowo powołał się na przyznaną skarżącemu jakąś formę pomocy, to nie pociąga to za sobą wadliwości wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącego, posiadanie odpowiednich środków przez organy pomocy społecznej determinuje możliwość przyznania pomocy, co wynika wprost z art. 3 ust. 4 u.p.s. – "mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. T., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie skarżącemu pomocy w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, której nie jest - w stanie sam pokonać; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie i odmowę udzielenia skarżącemu pomocy w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się uznaniem, że zasiłek celowy nie może stanowić refundacji poniesionych wydatków a w konsekwencji jego niezastosowanie, w sytuacji gdy niezbędne potrzeby bytowe jego oraz członków jego rodziny nie są zaspokojone, a skarżący, z przyczyn niezależnych od niego, nie jest w stanie samodzielnie potrzeb tych zrealizować. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości a następnie rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku oraz uchylenie decyzji Wójta Gminy Słupsk; 2) zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wraz należnym podatkiem VAT, z uwagi na fakt, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części; 3) ewentualnie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto M. T. oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś uzasadniały przyjęcie stanowiska, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie skarżącemu pomocy w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, której nie jest - w stanie sam pokonać; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie i odmowę udzielenia skarżącemu pomocy w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka oraz 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się uznaniem, że zasiłek celowy nie może stanowić refundacji poniesionych wydatków. Oznacza to, że stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku jest prawidłowy i nie nasuwa zastrzeżeń. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów zwrócić należy uwagę, że materialnoprawną podstawą decyzji o odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej stanowił art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z powołanych przepisów wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt zatem spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przy rozstrzyganiu sprawy wzięto pod uwagę zakres przyznanej już pomocy oraz potrzeby skarżącego wynikające z jego sytuacji materialnej i rodzinnej, jak i możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Skarżący kasacyjnie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, prowadzi wspólne gospodarstwo z synem, na dochód rodziny w kwocie 1.009,82 zł miesięcznie składa się zasiłek stały, zasiłek pielęgnacyjny, zasiłek rodzinny, świadczenie z funduszu alimentacyjnego, zasiłek okresowy. Rodzina posiada uprawnienia do świadczenia wychowawczego w wysokości 500 zł, nie wliczanych do dochodu, mających jednak wpływ na sytuację materialną i możliwości zaspokajania potrzeb. Wskazano przy tym, że w związku z trudną sytuacją zdrowotną i materialną rodziny jest ona objęta systematycznymi formami pomocy. Istotna dla rozstrzygnięcia jest również okoliczność, że M. T. dokonał zakupu lodówki razem z matką, wspólnie zamieszkującą, lecz prowadzącą odrębne gospodarstwo domowe. Skarżący kasacyjnie nie zaciągnął zatem pożyczki na zakup lodówki, a wydatek pokrył z posiadanych środków pieniężnych. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasadnie nie stwierdził, aby przy podejmowaniu zaskarżonych decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji ocenił w okolicznościach faktycznych sprawy, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić niezgodności z prawem, w szczególności z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w sytuacji gdy organ pomocy społecznej oceniając z jednej strony sytuację materialną i rodzinną oraz potrzeby skarżącego, z drugiej zaś własne możliwości finansowe i cele, jakie stawia ustawa o pomocy społecznej, uznał że brak jest możliwości przyznania skarżącemu pomocy finansowej w żądanej wysokości, a swoje stanowisko w tym względzie wyczerpująco uzasadnił, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Dodatkowo właściwie w sprawie oceniono, że wniosek M. T. dotyczył refundacji należności już opłaconych, co świadczy o tym że wnioskodawca posiadał środki na ten cel. Uwzględniając posiłkowy charakter świadczeń z pomocy społecznej (art. 2 ust. 1 u.p.s.) stwierdzić należy, że nie mieszczą się w katalogu potrzeb uzasadniających przyznanie zasiłku celowego te wydatki, które strony regulowały samodzielnie. Podzielając powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że odmawiając przyznania zasiłku celowego na cel stanowiący zwrot wydatków strony związany z zakupem lodówki, organy i Sąd I instancji nie dopuściły się naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rolą organów pomocy społecznej jest zatem wspieranie potrzebujących osób i rodzin w celu ich usamodzielnienia się oraz ich integracji ze środowiskiem. Funkcji tej nie można jednak utożsamiać z obowiązkiem stałego dostarczania środków pieniężnych w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawców oraz zaspokajania wszystkich ich oczekiwań zmierzających do podwyższenia standardu codziennego funkcjonowania beneficjentów pomocy społecznej. Powołane przepisy nie zostały w niniejszej sprawie naruszone, ponieważ skarżący kasacyjnie, na co zwracano uwagę we wcześniejszych rozważaniach, jest objęty świadczeniami z pomocy społecznej, których wysokość wynika z konieczności udzielania takiej pomocy również innym osobom potrzebującym. Organy pomocy społecznej zobowiązane są bowiem, w ramach posiadanych środków finansowych, identyfikować najistotniejsze potrzeby wszystkich tych osób, które takiej pomocy wymagają, dlatego nie jest celem pomocy społecznej zaspokajanie wszystkich oczekiwań osób potrzebujących, a tylko tych najbardziej podstawowych, co w niniejszej sprawie organy administracji w wystarczający sposób wykazały. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw, o czym orzekł na podstawie art. 184 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.